Omgeving: Weten waar goed gelegen bouwgronden liggen

Met z’n allen minder bijkomende ruimte innemen voor onze menselijke activiteiten, zuinig omspringen met de beschikbare ruimte en het ruimtelijke rendement verhogen door meer te doen in de bestaande bebouwde omgeving, nederzettingen slim doen groeien op de goede locaties: dat zijn in een notendop de doelstellingen en implicaties van wat we de bouwshift noemen. Die bouwshift moet ons volgens de strategische visie van de Vlaamse regering in Vlaanderen tegen 2040 naar nul hectare bijkomend ruimtebeslag brengen. Dat wil zeggen dat er vanaf dan netto geen gronden die nu in gebruik zijn voor landbouw of natuur meer mogen worden omgezet voor het gebruik voor de mens (bebouwing of verharding, wegen, tuinen, parken, sportvelden…). Hoe kunnen gemeenten in dat kader omgaan met de woongebieden die ze vandaag beschikbaar hebben? Als niet meer alle gebieden bebouwd kunnen worden, op welke verstandige manieren kan er dan in dat aanbod schaarste worden gecreëerd?

Recent onderzoek biedt wegwijzers op dat vlak. Zo analyseerde de Vlaamse Instelling voor Technologisch Onderzoek (VITO) de ligging van gronden in Vlaanderen: die ligging is gunstiger naarmate de knooppuntwaarde groter is (bereikbaarheid met het openbaar vervoer) en naarmate er meer nabijheid is van allerhande voorzieningen zoals winkels en scholen. Als je die factoren kruist en combineert, kun je de concentraties in kaart brengen van locaties die goed of minder goed scoren op een van beide criteria of op beide tegelijk, en de verschillende locaties in Vlaanderen inkleuren op basis van hun liggingsscore. In de VITO-analyse is paars de kleur voor locaties die hoog scoren op zowel knooppuntwaarde als nabijheid van voorzieningen. Een hoge knooppuntwaarde geeft blauw, vooral veel nabijheid van voorzieningen geeft rood. Geel duidt dan weer op beperkte bereikbaarheid en eerder schaarse voorzieningen.

Met de bevindingen uit dat onderzoek ging het Departement Omgeving van de Vlaamse overheid vervolgens kijken naar de niet-ontwikkelde bouwgronden in woongebieden en woonreservegebieden in Vlaanderen, om een inschatting te maken van hun verdere ontwikkelingskansen. ‘Op basis van de VITO-criteria zou je kunnen beoordelen welke onbebouwde woongebieden of woonreservegebieden nog het meest in aanmerking komen voor ruimte-inname,’ zegt Isabelle Loris van het Vlaams Planbureau voor Omgeving, die de resultaten van de onderzoeken ook kwam voorstellen op de VVSG-Woondag.

‘De nog niet ontwikkelde woon- en woonreservegebieden die de VITO-kaart paars inkleurde, zijn gebieden die logischerwijze het eerst in aanmerking komen, indien er geen mogelijkheden meer zijn binnen het bestaande ruimtebeslag. Aan de analyse voegen we nog elementen toe als open ruimte, landbouw, bos, natuur, watergevoeligheid, kernversterking, verwevingsmogelijkheden en bodemgesteldheid. Combineer je al die factoren, dan kun je een vrij genuanceerde kansenkaart maken. Die kaart toont met andere woorden de gebieden met de beste kansen voor ruimtelijke ontwikkeling.’

Op de kansenkaart voor ruimtelijke uitbreiding vallen gebieden dan onder drie categorieën: positief (groen), negatief (grijs) en neutraal (geel). De grijze gebieden scoren slecht op bereikbaarheid en voorzieningen maar ook op natuur-, bos-, water-, landbouw- en andere factoren. Gele gebieden leveren nog geen definitieve uitspraak op: mits er ingrepen ter verbetering van voorzieningen en/of knooppuntwaarde gebeuren, zouden ze nog tot de positieve categorie kunnen gaan behoren. Isabelle Loris: ‘Dit geeft een beeld op basis waarvan een lokaal bestuur zijn aanbod kan afwegen: hoeveel hebben we nu nog beschikbaar dat goed gelegen is, waar blijven we beter af, en welke gebieden verwijderen we het best uit het aanbod?’ Ze benadrukt wel dat het een discussiekaart is als basis voor verder overleg, geen definitief instrument om bouwen op bepaalde plekken te gaan verbieden.

Het beeld dat de kansenkaart van de nog beschikbare woongebieden schetst – het totale aanbod van nog onbebouwde percelen, zeg maar –, is in een aantal opzichten ontnuchterend. Zo’n 50% van de overgebleven woongebieden – ruim 25.000 hectare onbebouwde grond – scoort negatief op de aangehaalde criteria. Twintig procent (zo’n 4700 hectare) scoort uitgesproken positief, de overige 30% (ca. 7500 hectare) blijft voorlopig neutraal.

Maar wat betekent dit voor individuele lokale besturen? Deze percentages zijn immers niet evenredig verdeeld over de Vlaamse gemeenten. Achttien gemeenten in landelijk gebied zien zich geconfronteerd met enkel negatief gequoteerde percelen. Met andere woorden, meer grond bebouwen zou daar volgens de kansenkaart hoegenaamd niet meer aan de orde zijn. Isabelle Loris duidt en nuanceert: ‘Het bestaande ruimtebeslag omvat bestaande bebouwing en verharding, maar ook tuinen, parkings, braakliggende gronden, parken en dies meer. Pas als daarbinnen geen mogelijkheden zijn, ga je naar uitbreiding kijken, naar bijkomende ruimte-inname dus. Voor die situaties zijn er volgens de analyse van de kansenkaart geen mogelijkheden voor sommige gemeenten: omdat ze heel weinig aanbod hebben buiten hun ruimtebeslag, of omdat ze ongunstig gelegen zijn.’ Negatief beoordeelde grond kan overigens nog altijd worden herbestemd, maar de geldende planschaderegeling maakt dat dit voor de meeste lokale besturen financieel niet haalbaar is.

Voor 111 gemeenten zijn de beschikbare woongebieden hetzij negatief, hetzij zonder uitspraak (neutraal). 171 of 57% van de Vlaamse gemeenten beschikken nog over een mix van positieve, negatieve en neutrale percelen. De analyse kan verder worden verfijnd op gemeentelijk niveau, om daar te bekijken welke percelen het best (niet) worden ontwikkeld volgens de logica van de kansenkaart.

De ‘neutrale’ woongebieden waarover in het onderzoek geen uitspraak wordt gedaan, zijn grosso modo gebieden waar ofwel het voorzieningenniveau ondermaats is, ofwel de bereikbaarheid per openbaar vervoer te wensen overlaat. Wat die bouwgronden betreft staan lokale besturen voor een keuze: ze schrappen uit het aanbod van woonpercelen, of ze behouden en bijkomend investeren in voorzieningen of openbaar vervoer op en rondom die plekken. Een snelle poll onder de deelnemers van de VVSG-Woondag leerde dat een minderheid van de gemeenten gewonnen zou zijn voor de laatste optie. Ruim driekwart geeft aan bij het lokale bestuur te willen bepleiten dat het merendeel van die bouwgronden geschrapt zou worden, ongeacht de kosten. ‘Dat betekent dat men vooral wil blijven investeren in de bestaande woonkernen,’ zegt Isabelle Loris. ‘Dat gemeenten in die richting lijken te denken, is voor ons Planbureau eigenlijk goed nieuws.’

De 30% twijfelpercelen waarvan sprake vormen samen ongeveer 7500 hectare woongebied waarover nog discussie mogelijk is. ‘Daarbinnen zou je nog onderscheid kunnen maken tussen wat gelegen is aan een uitgeruste weg en wat gelegen is in binnengebied, om te beoordelen of percelen al dan niet verder in aanmerking komen voor bebouwing,’ aldus Isabelle Loris. Linten en woonparken zijn nog omgevingen die zich lenen tot het doorhakken van knopen. ‘Percelen in linten scoren heel slecht op de criteria van de kansenkaart. Dat 50% van de woongebieden in Vlaanderen uitgesproken negatief scoort, heeft trouwens grotendeels te maken met lintbebouwing. In het overblijvende aanbod van gronden scoort slechts één procent van de percelen aan linten onverdeeld positief.

Voor de lintpercelen waarover discussie mogelijk blijft, zou je bijvoorbeeld het onderscheid kunnen maken tussen brede percelen die deel uitmaken van een open ruimte en waarmee je aan beide kanten van een straat een mooi openruimtezicht of een corridor in het landschap kunt creëren, en klaarliggende bouwkavels van maximaal vijftien meter straatbreedte waarvan het minder evident is ze uit het aanbod te halen.’ In woonparken is de biologische waarde van de grond dan weer een belangrijk criterium. De keuze voor bebouwing zou daar vooral kunnen vallen op dat kleine aandeel van percelen met beperkte biologische waarde. Samengevat valt in linten en woonparken de grootste winst te halen op het vlak van biodiversiteit en landschappelijke impact.

Voor de zogenaamde woonreservegebieden is een soortgelijke analyse mogelijk. Het gaat hier voor het grootste deel over de woonuitbreidingsgebieden waarop het gewestplan van toepassing is en die geen deel uitmaken van een ruimtelijk uitvoeringsplan. Van die woonreservegebieden kan nog dik 12.000 hectare ontwikkeld worden. ‘Pas je de kansenkaart toe op die gebieden, dan scoort twee derde ervan negatief,’ stelt Isabelle Loris vast. ‘Slechts twee procent scoort onverdeeld positief op de kernversterkingscriteria van voorzieningen en bereikbaarheid. Over ruwweg een derde kan nog worden gediscussieerd.’

Van de woongebieden en woonreservegebieden samen blijft reëel gezien nog 16.520 hectare te ontwikkelen voor woningbouw. Dat zijn dan gronden die niet slecht gelegen zijn of goed scoren op de criteria van de kansenkaart. Dat volume is op zijn beurt een deel van de in totaal 23.000 hectare die tussen 2016 en 2040 nog mag worden bebouwd volgens de zogenaamde ruimtebeslagcurve. Die curve beschrijft hoe we van zes hectare bijkomende ruimte-inname per dag in 2016 evolueren naar nul hectare ruimtebeslag per dag in 2040. ‘Dat ruimtebeslag betreft woningbouw, maar ook industrie, wegenis, recreatie en dergelijke meer,’ waarschuwt Isabelle Loris nog. ‘Woningbouw en de andere invullingen hangen wel samen: hoe meer je besteedt voor woningbouw, hoe minder er overblijft voor de andere functies, en vice versa.’ —

Pieter Plas is hoofdredacteur van Lokaal
Voor Lokaal 01 | 2022

• De rapporten met gedetailleerde cijfers en kaarten zijn te vinden op het FRIS-onderzoeksportaal. Gebruik er bij zoekopdrachten volgende termen: ‘ontwikkelingskansen knooppuntwaarde’, ‘analyse woongebieden Vlaams niveau’, ‘analyse woonreservegebieden Vlaams niveau’ en ‘landgebruik en ruimtebeslag 2019’ 
• Strategische visie Beleidsplan Ruimte Vlaanderen 
• Kaarten om in te zoomen