Bestuur: Subsidies, een verhaal om van te leren

De Vlaamse lokale besturen besteden bij benadering 190 miljoen euro per jaar aan premies, subsidies en toelagen voor verenigingen, burgers en ondernemingen. Omgerekend is dit ongeveer 29,23 euro per inwoner, met uitschieters tot bijna 90 euro per inwoner. Dit bedrag is relatief beperkt vergeleken met het totale budget van de besturen. De maatschappelijke impact van dit veelgebruikte beleidsinstrument kan echter groter zijn dan dit bedrag doet vermoeden.

Subsidies worden immers ingezet in tal van sectoren (milieu, vrije tijd, armoede, lokale economie) en vormen (bv. geld, vouchers, leningen, waarborgen). Het is daarom een vaak gebruikt en erg zichtbaar beleidsinstrument. Om dit te illustreren volstaat het te kijken naar de veelheid van federale en Vlaamse subsidies die zijn ingezet om de gevolgen van de COVID-19 pandemie te verzachten. Een adequaat subsidieproces is belangrijk om het risico op misbruik te beperken. Dit veronderstelt een gedegen controle, liefst vooraf maar ook daarna. Alleen zo weet de overheid dat de uitgekeerde subsidie effectief is aangewend zoals ze is bedoeld. Dat dit niet altijd eenvoudig is, blijkt onder meer uit de zaak-Let’s Go Urban. Het toont meteen ook aan hoe (politiek) kwetsbaar een subsidieproces kan zijn. En dat heeft nefaste gevolgen voor de publieke opinie.

In 2018 auditeerde Audit Vlaanderen het subsidieproces bij achttien lokale besturen. Ook enkele ondersteunende processen werden daarbij belicht (bv. beleid, integriteit). Zoals steeds leverde dit leerpunten maar evengoed inspirerende praktijken op. Een ‘snapshot’ van het lokale subsidielandschap als het ware…

Het lokale subsidielandschap is vaak mistig. Zonder een volledig overzicht wordt het moeilijk om van subsidies een doelgericht lokaal beleidsinstrument te maken. Bij meer dan 75% van de geauditeerde besturen ontbreekt evenwel een degelijke inventaris. Dat komt voor een stuk doordat deze informatie verspreid zit binnen de organisatie. Er zijn ook weinig aanknopingspunten. Audit Vlaanderen stelde immers vast dat de besturen niet steeds alle subsidiereglementen publiceren en dat ook de boekhoudkundige registratie niet altijd consistent of op dezelfde manier gebeurt. Daardoor is er dus vaak bijkomend intern onderzoek nodig om het subsidielandschap in kaart te brengen. En ook dan blijft het opletten. In veel lokale besturen is immers iedereen en tegelijk niemand echt bezig met subsidies. Zo kan het snel een kernproces worden zonder een duidelijke ‘ambtelijke eigenaar’. We denken daarbij ook aan beleidsdomeinen die politiek worden opgevolgd maar niet echt bij een dienst zijn ondergebracht (bv. dierenwelzijn, gemeentelijk onderwijs).

Doen subsidies wat ze moeten doen? Die vraag wordt bij heel wat besturen onvoldoende gesteld. Heel weinig besturen sturen hun subsidiebeleid bij op basis van een systematische evaluatie. Jawel, bij de opmaak van het budget wordt dit wel meegenomen, maar vaak zonder na te gaan of de subsidie in de bestaande vorm (bv. bedrag, criteria, administratieve verpakking) nog wel beantwoordt aan wat de betrokken burgers of organisaties nodig hebben. Dit is ook zo voor nominatieve subsidies en samenwerkingsovereenkomsten. Die lopen soms zowat automatisch door of ze worden over een langere periode stilzwijgend verlengd. Zo mist het (nieuwe) bestuur mogelijk kansen.

Audit Vlaanderen stelde vast dat lokale besturen het zichzelf vaak moeilijk maken. Een verfijnd subsidiereglement met een lange lijst van beoordelingscriteria genereert een grote administratieve last voor alle partijen. Digitaliseren, vereenvoudigen, lokale besturen denken hierover nog onvoldoende na. Anderzijds, belangrijke nominatieve subsidies passeren soms zonder dat de verantwoordingsstukken worden opgevraagd. Dat is nochtans verplicht door de subsidiewet van 1983.

Maar er is meer. Elke subsidie veronderstelt een wettelijke basis, bijvoorbeeld een subsidieovereenkomst waarvan de looptijd nog niet is verstreken. Daarenboven is de lijn tussen een nominatieve subsidie en een overheidsopdracht soms dun. De gemeente moet ook nagaan of de begunstigde van een subsidie al dan niet aanbestedingsplichtig is. Een subsidie die wordt toegekend op basis van een helder reglement met duidelijke criteria draagt bij tot een transparante inzet van dit beleidsinstrument. Sommige besturen laten zich verleiden tot een bijzonder groot aantal zogenaamde nominatieve subsidies. Daarbij wordt een bepaald bedrag toegewezen aan één begunstigde op basis van een unieke beoordeling en goedkeuring. Dat biedt veel beleidsvrijheid. Maar het bestuur moet er dan wel goed op letten dat het de beginselen van gelijkheid, zorgvuldigheid en motivering respecteert. Zo wordt willekeur vermeden. In de praktijk is dit niet zo eenvoudig en al zeker niet wanneer een bestuur heel veel van dergelijke subsidies toekent. De politieke verantwoordelijkheid is bij een dergelijke subsidie vanzelfsprekend ook sterker aanwezig. Kortom, er is een helder referentiekader nodig om ook op dit vlak behoorlijk bestuur te verzekeren.

De stad Aalst keert jaarlijks een flink bedrag aan subsidies uit: een uitdaging voor het managementteam dat ervoor moet zorgen dat alle partijen die subsidies op een accurate en doelgerichte manier inzetten. Het bestuur legt in dat verband de laatste hand aan een nieuwe werkwijze voor het invoeren, goedkeuren en beheren van subsidies. ‘Die manier van werken omvat ook de nodige juridische controles en betrekt alle diensten, inclusief het college van burgemeester en schepenen en het Vast Bureau, bij de hele cyclus van uitwerking, uitvoering en evaluatie van de subsidie,’ legt algemeen directeur Wim Leerman uit. ‘Ze garandeert niet alleen de rechtsgeldigheid van alle subsidies, maar ook dat alle subsidies op een eenvormige, afgestemde en doelgerichte manier worden ingezet. Zo kozen we bij al onze samenwerkingsovereenkomsten voor uniformiteit en transparantie in opvolging en evaluatie door zowel op inhoudelijk als op financieel vlak een vaste werkwijze te hanteren.’

Betrokkenheid en controle zijn sleutelwoorden als het erop aankomt het risico op misbruik te beperken. ‘Veel van onze subsidies hebben betrekking op ons lokaal sociaal beleid,’ zegt Wim Leerman. ‘We kiezen er als bestuur bewust voor om nauw betrokken te blijven bij de projecten die we uitrollen in samenwerking met onze lokale initiatiefnemers. Naargelang de grootte van de toelage is er een tot drie keer per jaar een formeel evaluatiemoment. Hierbij zijn minstens een inhoudelijk verantwoordelijke dienst en onze regie lokaal sociaal beleid betrokken.’ Elk beleidsdomein heeft zo’n regisseur die de brug naar het beleid en de rest van de organisatie slaat. En natuurlijk voert de dienst financiën een controle op de gevraagde bewijsstukken uit.

In het spanningsveld tussen sluitende controles (die tijd vragen), efficiënt beheer en vlotte toegankelijkheid van de subsidie voor begunstigden is goede communicatie van essentieel belang. Wim Leerman: ‘Onze verwachtingen qua rapportering zijn heel helder en ze worden bij de opmaak van elke overeenkomst goed doorgesproken met de initiatiefnemer. Zo bepalen we steeds in samenspraak de doelstellingen en de bijbehorende indicatoren. Die vormen dan de leidraad voor latere rapportering.’

Verder heeft het beleid weloverwogen beslist het aantal nominatieve subsidies aanzienlijk af te bouwen. Aanleiding daartoe was het groeiende aantal signalen over nieuwe maatschappelijke noden, terwijl de financiële marge om daar iets aan te doen te klein bleek als gevolg van nominatieve samenwerkingsovereenkomsten uit het verleden. ‘Door een deel van de middelen gericht te heroriënteren naar de meest prangende noden kwamen we tegemoet aan de terechte wens van het beleid om in te spelen op de signalen die ons van onderuit bereikten,’ duidt Wim Leerman. ‘Tegelijkertijd werd bij de installatie van nieuwe projecten komaf gemaakt met nominatieve subsidies en schakelden we over naar projectoproepen. Zo kunnen we heel doelgericht op zoek gaan naar de partnerorganisatie die het meest geschikt is om onze missie en de doelstellingen uit ons meerjarenplan mee te realiseren.’

De omschakeling naar de nieuwe werkwijze lokte aanzienlijk wat tumult uit. ‘Op zich begrijpelijk vanuit het standpunt van de organisaties die tot dan middelen ontvingen van ons,’ weet Wim Leerman. ‘Maar door hierover in alle openheid en eerlijkheid te communiceren is het voor onze lokale actoren nu ook heel duidelijk wat de achterliggende motivatie en visie is, en voorkomen we dat er verwachtingen zijn die we als lokaal bestuur niet kunnen inlossen. Daarom stellen we heel duidelijk dat een subsidie nooit een verworven recht is. Maar uiteraard hebben we ook aandacht om uit te spreken wat goed loopt. In die zin zijn er dan ook mogelijkheden en perspectief als de samenwerking en de evaluatie ervan positief verloopt en de acties noodzakelijk blijven voor de realisatie van de beleidsdoelstellingen.’

Er is geen reden om aan te nemen dat de grote lijnen van het rapport van Audit Vlaanderen vandaag niet meer zouden gelden. De aandachtspunten daaruit kunnen we als volgt samenvatten: formuleer organisatiebrede richtlijnen en heldere rollen en verantwoordelijkheden, verken het digitaal potentieel voor een efficiëntere afhandeling met minder kans op fouten, zie toe op een correcte beoordeling en berekening van de subsidie en verscherp de visumcontrole.

Lokale besturen gingen hier ondertussen mee aan de slag. Dit alles wordt, samen met sterke getuigenissen en praktijken, toegelicht op een webinar dat de VVSG, ABB en Audit Vlaanderen samen organiseren op 25 november (van 10 tot 12 uur). Ook het instrument waarmee lokale besturen zelf hun subsidieproces kunnen versterken krijgt toelichting. In dit webinar wordt tevens ruimte gegeven aan de stem van politieke mandatarissen. Zij moeten immers de krijtlijnen uitzetten om via dit beleidsinstrument politieke doelstellingen te realiseren. —

Frank Vermeulen is auditor bij Audit Vlaanderen
Voor Lokaal 11 | 2021

Lees ook 'De Vlaamse begroting door een lokale bril'