Bestuur: Krijgt burgeroverleg voortaan een permanente plaats in de democratie?

Gelote burgerpanels die eerst experts te horen krijgen om vervolgens samen aanbevelingen te schrijven onder begeleiding van getrainde facilitators: veel nieuws is er niet aan. Enkele Belgische politicologen onderzochten de opkomst van dergelijke burgerpanels in België tussen 2001 en 2020. De conclusie: burgerpanels zijn tot de mainstreampolitiek doorgedrongen. Ook internationaal lijkt deze trend aanwezig, zo blijkt uit het rapport Catching the Deliberative Wave van de OESO. Maar wat is er dan zo innovatief aan de praktijken in de Oostkantons en Brussel?

Zo goed als alle initiatieven in de inventaris van deze groep Belgische onderzoekers, maar ook in die van de OESO, zijn eenmalig. Overheden organiseren bijvoorbeeld één keer een burgerpanel als reactie op een golf van weerstand tegen een beleidsplan. Dat levert dan vaak de kritiek op aan windowdressing en cherry-picking te doen. Ze pakken graag uit met een burgerpanel om zich als participatieve leiders te presenteren (windowdressing). Cherry-picking betekent dan weer dat ze uit het resultaat, een eindrapport vol evenwichtige en genuanceerde aanbevelingen, juist die aanbevelingen pikken die nauw aanleunen bij hun partijprogramma of regeerakkoord.

Dus hoewel burgerpanels erin slagen een representatieve groep burgers bij complexe thema’s te betrekken en ze er weloverwogen aanbevelingen over te laten formuleren, lijken ze soms verloren moeite. Met de permanente burgerdialoog in de Duitstalige Gemeenschap en de overlegcommissies in de Brusselse Parlementen verlaat men deze eenmalige, tijdelijke initiatieven. Hier maakt men van burgeroverleg een permanent onderdeel van de democratie, wat ook wel het ‘institutionaliseren van deliberatieve democratie’ wordt genoemd. Deliberatieve democratie is een vorm van politieke besluitvorming waarin informatievergaring, overleg en de uitwisseling van argumenten centraal staan.

Het Ostbelgien-model en de overlegcommissies van het Brussels Parlement zijn dus allebei voorbeelden van hoe burgeroverleg de politieke besluitvorming kan verrijken. Beide bieden ze een antwoord op de vraag hoe je van burgeroverleg een formele politieke instelling kunt maken, als aanvulling op de klassieke instelling van de representatieve democratie: het parlement. Toch zijn het allebei unieke democratische innovaties. Over de samenstelling en de procedure van het Ostbelgien-model vind je alles terug in Lokaal van maart 2020. Over die van de overlegcommissies van de Brusselse Parlementen kun je hier lezen.

In de Brusselse overlegcommissies zitten 45 burgers en 15 parlementsleden. De burgers worden willekeurig geselecteerd uit het Brusselse bevolkingsregister via een gestratificeerde loting: eerst wordt een pool van 10.000 burgers geloot, waarvan er een tiental procent positief antwoordt op de uitnodiging. Onder die groep wordt dan een tweede loting gehouden, rekening houdend met de volgende criteria: gender, leeftijd, taal, geografische spreiding en opleidingsniveau. Afhankelijk van het thema kunnen hier criteria aan toegevoegd worden. Op die manier slagen de Brusselse Parlementen erin een burgerpanel samen te stellen dat representatief is voor de Brusselse bevolking. 15 parlementsleden van de parlementaire commissie die bevoegd is voor het thema van de overlegcommissie, vullen dan in het geval van het Gewestelijk Parlement deze groep van 45 burgers aan. Voor de Gemeenschapsparlementen zijn er 36 burgers en 12 parlementsleden. De verhouding is dus telkens 2/3 burgers en 1/3 parlementsleden.

Om een antwoord te bieden op de kritiek van windowdressing is het niet enkel het Brussels Parlement dat een overlegcommissie kan initiëren. Brusselaars zelf kunnen dit namelijk ook doen, mits ze duizend handtekeningen (digitaal of op papier) verzamelen. Zodra ze er honderd hebben, biedt het Brussels Parlement een digitaal platform aan om het verzamelen van handtekeningen te vereenvoudigen. De parlementsvoorzitter bepaalt na overleg met het uitgebreid bureau of het burgervoorstel toelaatbaar is. Hij of zij kan het maar om drie redenen ontoelaatbaar verklaren: als de formulering offensief is of in strijd met de fundamentele vrijheden en rechten, als het voorstel niet binnen de bevoegdheden van het Brussels Parlement valt of als het burgervoorstel geformuleerd wordt in één of meer gesloten vragen. Sinds 2020 initieerde het parlement zelf twee overlegcommissies: een over de uitrol van 5G en een over hoe burgers ingeschakeld kunnen worden tijdens een crisis. Brusselaars initieerden ook zelf al een overlegcommissie over dakloosheid.

De stemmen van de deelnemende burgers zijn consultatief, die van de parlementsleden zijn beslissend. Artikel 33 van de Grondwet, dat stelt dat alle machten van de natie enkel mogen worden uitgeoefend door de organen waarin de Grondwet voorziet, sluit namelijk alle directe machtsuitoefening door uitgelote burgers uit. De kritiek van cherry-picking is dus moeilijk te vermijden: het laatste woord ligt altijd bij de parlementsleden. Zij kunnen dus telkens de aanbevelingen goedkeuren die nauw bij hun partijprogramma aanleunen. Om dit op te lossen zijn de parlementsleden verplicht een grondige uitleg te geven over waarom ze anders stemmen.

Daarnaast zitten de parlementsleden mee aan tafel met de burgers. Door onder begeleiding van facilitators naar elkaars argumenten te luisteren groeien het vertrouwen en de eensgezindheid tussen de burgers en de parlementsleden. Burgers krijgen meer begrip voor de klassieke politiek, terwijl parlementsleden uit hun partij-ideologisch denkkader worden gehaald. Iedereen moet immers samen tot aanbevelingen komen. Nadat er gestemd is over de aanbevelingen, krijgt het Parlement een maximum van negen maanden om terug te koppelen met een grondige motivering van waarom ze de aanbevelingen uitvoert of niet. De recentste overlegcommissie kwam zo tot 22 aanbevelingen die unaniem werden goedgekeurd.

Een begeleidingscomité waakt over de procedure. Ze bestaat uit specialisten in deliberatieve democratie, administratief medewerkers van het parlement en specialisten in het thema van de overlegcommissie. Die bieden de garantie dat de informatie die aan de deelnemers overgebracht wordt, nuttig, toegankelijk, publiek en divers is. Zij begeleiden de organisatie en de animatie van de bijeenkomsten van de overlegcommissies opdat ook verlegen deelnemers zich gelijkwaardig kunnen uitdrukken. Ten slotte evalueert het begeleidingscomité de overlegcommissies.

Een representatieve groep burgers krijgt dus een plaats in het hart van de parlementaire democratie: het parlement zelf. Door parlementsleden van in het begin bij de procedure te betrekken, vergroot je de kans dat de aanbevelingen uitgevoerd worden en verklein je de teleurstelling als dat niet gebeurt. Niet alleen groeit zo het vertrouwen tussen de burgers en de parlementsleden, maar ook dat tussen de leden van de oppositie en die van de meerderheid. Ze werken er immers constructief samen aan dezelfde aanbevelingen.

Hoewel slechts een kleine groep Brusselaars kan deelnemen aan één overlegcommissie, kunnen alle Brusselaars zich door de representativiteit min of meer in deze groep herkennen. Bovendien leert de ervaring dat zowel deelnemende burgers als deelnemende parlementsleden de eerste verdedigers zijn van dit systeem. Mede daardoor start binnenkort ook het Waals Parlement met gelijkaardige overlegcommissies. In de Kamer van Volksvertegenwoordigers, het Belgisch Parlement, werd reeds in 2016 een wetsvoorstel ingediend om ook daar overlegcommissies op te richten. —

Roman Cluytens is VVSG-projectmedewerker Innovatieve Burgerparticipatie
Voor Lokaal 12 | 2021

Meer info: https://www.vvsg.be/bestuur/participatie