De aanvullende personenbelasting: constructiefouten en mogelijke oplossingen
Behoort tot de editie Magazine Lokaal oktober 2024
Magazine Lokaal
Een groot deel van hun ontvangsten halen gemeenten uit de aanvullende personenbelasting (APB). Gemeenten zijn voor deze belangrijke inkomstenbron afhankelijk van het fiscale beleid van de federale en Vlaamse overheid. Nochtans zou het anders kunnen.
De APB was in boekjaar 2022 voor de Vlaamse gemeenten met 3,1 miljard euro goed voor 22,2% van de exploitatieontvangsten. Het belang van de belasting varieert sterk per gemeente. In bepaalde gemeenten levert de APB meer dan 40% van de exploitatieontvangsten (bijvoorbeeld Horebeke 46,9%, Bertem 45,3% en Boutersem 44,5%). In enkele gemeenten ligt het belang dan weer onder de 10% (Zwijndrecht 8,6%, Nieuwpoort 7,5% en Middelkerke 4,7%). Daarnaast zijn er nog drie gemeenten die geen APB heffen (De Panne, Koksijde en Knokke-Heist).
Drie factoren bepalen wat een gemeente uit de APB krijgt. Ten eerste zijn dat de inkomens van haar inwoners, die afhangen van onder meer de bevolkingsgrootte en de werkzaamheidsgraad. Aangezien de APB boven op de personenbelasting wordt geheven, heeft ook het fiscale beleid van de federale en (sinds de zesde staatshervorming) de Vlaamse overheid een grote invloed op de APB. Ten slotte is er het APB-tarief, vastgelegd door de gemeenteraad. Dat ligt in 2024 gemiddeld op 7,17%, bij een mediaan van 7,50%.
Constructiefouten
Aanvullende belastingen kennen een belangrijk voordeel: ze worden ingevorderd, geïnd en nadien doorgestort zonder dat de gemeente er iets voor hoeft te doen. Dat geldt ook voor de APB: de federale overheid doet het werk voor de gemeenten (en de gewesten). Het nadeel van de APB is dat gemeenten enkel het tarief kunnen vaststellen en dat de federale en Vlaamse overheid al de rest bepalen. Op de berekening van het federale en Vlaamse gedeelte van de personenbelasting (zoals de belastingvrije som, de belastingschalen, de belastingverminderingen) hebben gemeenten dus totaal geen grip.
Ook over de inkohiering en doorstorting hebben gemeenten niets te zeggen, al kwam de federale overheid in 2018 tegemoet aan een jarenlange vraag van de gemeenten om een voorschottensysteem in te voeren. Op die manier is de gemeentelijke thesaurie minder afhankelijk geworden van de snelheid waarmee de federale overheid de belastingaanslagen vestigt. Bovendien maakt het de inkomstenstromen van een bestuur beter voorspelbaar.
De gemeenten zijn voor een van hun belangrijkste inkomsten dus totaal afhankelijk van het fiscale beleid van de centrale overheden. Elke wijziging aan de berekening van de personenbelasting die zij doorvoeren, heeft een onmiddellijke impact op de gemeentelijke inkomsten. Dat druist in tegen het principe dat elke overheid verantwoordelijk is voor het eigen fiscale beleid én dat ze daar ook zelf de budgettaire gevolgen van moet dragen.
Elke wijziging aan de berekening van de personenbelasting die centrale overheden doorvoeren, heeft een onmiddellijke impact op de gemeentelijke inkomsten.
Dat dit vandaag niet geldt voor de APB, werd pijnlijk duidelijk tijdens de federale regering-Michel I. In het kader van een taxshift wijzigde de federale overheid tussen 2016 en 2020 de belastingschijven, de forfaitaire beroepskosten en de belastingvrije som. De FOD Financiën raamde de minderopbrengsten hierdoor in totaal op 10% van de totale personenbelastingontvangsten, weliswaar gemilderd door eventuele terugverdieneffecten door een verhoogde werkgelegenheid. De gemeenten zagen hun APB-ontvangsten met hetzelfde theoretisch percentage verminderen. Er waren geen of amper gemeenten die beslisten om het eigen APB-percentage te verhogen om het effect (deels) te neutraliseren.
De taxshift van toen zal niet de laatste worden. (Bij de opmaak van deze publicatie was er nog geen federaal regeerakkoord 2024-2029 - nvdr) Velen zijn het erover eens dat de belasting op arbeid moet verlagen. Ook professor Mark Delanote bepleit in de algemene visienota met betrekking tot de bredere fiscale hervorming (2022) een verlaging van de lasten op arbeid, samen met een verschuiving naar verhoogde lasten op consumptie en vervuilende activiteiten.
Het is belangrijk voor ogen te houden dat wat op federaal niveau een taxshift kan zijn – waarbij de federale overheid een shift doet van de belasting op arbeid naar andere federale belastingen – op lokaal vlak een taxloss kan betekenen. Het federale niveau compenseert bij een taxshift zijn misgelopen ontvangsten met andere ontvangsten (zoals ontvangsten uit de btw, roerende voorheffing of andere federale belastingen), op het gemeentelijk niveau is die fiscale compensatie er niet. Er bestaat immers geen aanvullende gemeentelijke belasting op de toegevoegde waarde, op de roerende voorheffing… Het is essentieel dat de gemeentelijke financiën niet de dupe zijn van de verdedigbare stelling dat werken moet lonen.
Mogelijke oplossingen
De inkomens van de inwoners van de gemeente hangen af van onder meer de bevolkingsgrootte en de werkzaamheidsgraad.
De VVSG ziet twee mogelijkheden om de APB-ontvangsten los te koppelen van het fiscale beleid van de centrale overheden. De eerste is in het Wetboek Inkomstenbelastingen een specifieke basis voor de berekening van de APB vastleggen, los van de berekening van de personenbelasting en beperkt tot de belangrijkste elementen. Zo kunnen bijvoorbeeld de belastingvrije sommen, de progressieve belastingschalen en de behandeling van vervangingsinkomens vastgelegd worden, exclusief voor de APB. Wijzigingen van de berekening van de personenbelasting door de federale of Vlaamse overheid hebben dan geen invloed meer op de gemeentelijke ontvangsten.
Een andere mogelijkheid is dat gemeenten niet langer een aanvullende belasting op de personenbelasting heffen maar het belastbare inkomen rechtstreeks belasten. Gemeenten zijn dan niet langer afhankelijk van het fiscale beleid van de centrale overheden, en ondervinden alleen nog de impact van evoluties van de belastbare inkomens van hun inwoners en de gehanteerde tarieven. Omdat hierbij geen rekening wordt gehouden met progressieve belastingschalen, kinderen ten laste noch de aard van de inkomsten, valt te overwegen dat gemeenten de mogelijkheid krijgen om te werken met tariefdifferentiatie, bijvoorbeeld naar soort of hoogte van de inkomens, gedefinieerd door de centrale overheid. We blijven immers uitgaan van de veronderstelling dat de federale overheid voor de inning instaat, wat impliceert dat de gemeentelijke APB eenvoudig digitaal programmeerbaar moet blijven.
In ieder geval zal een dergelijke wijziging van de APB-berekening grondig moeten worden voorbereid. Het is niet de bedoeling dat dit zou leiden tot een (verdoken) verhoging van de gemeentelijke fiscale druk.
Alles voer de mogelijke bijsturingen van de APB lees je in het VVSG-memorandum. Zie ook 'Naar bijsturingen van de aanvullende belastingen' van Jan Leroy in Lokaal financieel management
