Magazine Lokaal
Het is een opmerkelijke evolutie: de financiële schulden van de Vlaamse lokale besturen blijven al jaren min of meer stabiel, terwijl hun investeringen zeker niet afnemen. De VVSG dook in de cijfers en botste op enkele interessante vaststellingen.
Eind 2023 hadden de Vlaamse gemeenten en OCMW’s samen zowat 8,5 miljard euro uitstaande financiële schulden. Daarvan zat het gros (ruim 84%) bij de gemeenten. Het aandeel van de OCMW’s in de financiële schulden neemt sinds de integratie van gemeente en OCMW (2019) af, mede door de verzelfstandiging van een aantal woonzorginstellingen.
Daling schuldniveau
Voor beide besturen samen zien we sinds 2014 een duidelijke daling en de laatste jaren een stabilisatie (grafiek 1). De stijging van 2022 – een gevolg van de aantasting van het exploitatiesaldo door de hoge inflatie, waardoor besturen noodgedwongen extra financiering moesten zoeken via leningen – zette zich in 2023 niet echt door.
Voor de volledigheid geven we wel mee dat de daling van 2008 grotendeels te wijten was aan een overname van ca. 610 miljoen euro lokale schulden door de Vlaamse overheid in het kader van het Lokaal Pact. In 2018 was er een schuldovername van 98 miljoen bij de dertien gemeenten die in 2019 tot zeven nieuwe besturen fuseerden. In het najaar van 2024 (nog niet zichtbaar in de grafiek) gebeurde hetzelfde voor een bedrag van 273 miljoen euro bij de gemeenten die vanaf 2025 samengingen.
Van bruto naar netto
Gemeenten en OCMW’s lenen niet alleen om de eigen werking (en vooral de investeringen) te financieren, maar soms ook om de lening door te geven aan een andere instantie (vanuit de gemeente aan het OCMW, een autonoom gemeentebedrijf of een andere instantie; vanuit het OCMW aan een welzijnsvereniging). In dat geval staan tegenover de schulden vorderingen op de balans en is er per saldo geen sprake van extra schulden. Grafiek 2 bevat daarom de netto-financiële schulden, dus na aftrek van de vorderingen door toegestane leningen. We zien in grote lijnen eenzelfde evolutie als in grafiek 1, maar op een niveau dat de laatste jaren zowat 1,8 miljard euro lager ligt. De afname is procentueel ongeveer even groot voor gemeenten als voor OCMW’s. Door deze correctie vermijden we ook dubbeltellingen door schulden die gemeenten aangaan ten behoeve van het OCMW.
De netto-schulden van de Vlaamse gemeenten en OCMW’s bedroegen eind 2023 ongeveer 6,7 miljard euro. Trekken we daarvan ook de beschikbare liquiditeiten (banktegoeden en kortetermijnbeleggingen) af, dan bleef daarvan nog 2,6 miljard euro over, of zowat 400 euro per inwoner.
Antwerpen als bepalende factor?
De voorbije jaren bouwde de stad Antwerpen haar financiële schulden zo goed als helemaal af. Wegens het gewicht van het bestuur binnen de totaliteit van de Vlaamse gemeenten en OCMW’s bekeken we ook of de dalende algemene trend van grafieken 1 en 2 zonder Antwerpen wel overeind blijft. Helaas kunnen we dat maar doen met gegevens vanaf 2015, de veralgemeende start van de toepassing van de beleids- en beheerscyclus. Voor de periode 2007-2014 beschikken we alleen over balansgegevens van alle gemeenten en OCMW’s samen. Het resultaat zien we in grafiek 3. Er is nog steeds een daling in de periode 2015-2019, maar minder uitgesproken. De vermindering van de uitstaande schulden van de Vlaamse lokale besturen is dus deels maar zeker niet volledig te wijten aan wat er in Antwerpen gebeurde.
Investeringen houden aan
Terwijl de schulden van de Vlaamse lokale besturen eerst daalden en dan min of meer stabiel bleven, gingen hun investeringen wel onverdroten door, zeker bij de gemeenten. Dat blijkt uit grafiek 4, met voor de gemeenten gegevens vanaf 2007 en voor de OCMW’s vanaf 2014. Specifiek voor de OCMW’s is de licht dalende trend het gevolg van het feit dat verschillende woonzorgvoorzieningen intussen verzelfstandigd werden in een welzijnsvereniging.
Voor beide besturen samen bedroegen de investeringen in materieel vaste activa in 2023 bijna 2,4 miljard euro. In dezelfde periode zijn de netto-schulden van de gemeenten en OCMW’s gedaald met ruim 25%. Zonder Antwerpen bedraagt de daling ruim 15%.
Uit beide evoluties leiden we dus af dat gemeenten en OCMW’s, in verhouding tot de investeringen, minder lenen. Of dat ook klopt, bekijken we in grafiek 5. Die geeft per jaar de verhouding weer van de nieuwe netto-aangegane leningen (het totaal van de aangegane leningen in een jaar verminderd met de toegestane leningen in hetzelfde jaar) enerzijds en de investeringen anderzijds. De grafiek bevat gegevens voor de Vlaamse gemeenten vanaf 2007 en voor de OCMW’s vanaf 2014. We zien dat tot 2013 de gemeenten de investeringen voor 40 tot 60% financierden met nieuwe leningen, terwijl dat aandeel nadien terugviel naar 20 tot 30%. Alleen in de jaren 2022 en 2023 was het weer hoger, maar zoals gezegd wijten we dat aan de lagere ‘voeding’ vanuit het exploitatieoverschot door de hoge inflatie.
De curve van de OCMW’s vertoont een wat grilliger verloop, maar aan het beeld voor beide besturen samen verandert dit niet veel.
Meer investeringssubsidies of verkoop van andere activa?
Gemeenten lenen dus minder om hun investeringen te financieren. We gingen na of dat komt door hogere investeringssubsidies of doordat lokale besturen andere activa verkopen. Het antwoord op die vragen staat in de grafieken 6 en 7.
Uit grafiek 6 blijkt dat gemeenten in verhouding tot de investeringen zeker niet meer investeringssubsidies krijgen dan in het begin van de beschouwde periode. Integendeel, er is zelfs sprake van een daling van rond de 20% (tot 2016) naar ongeveer 15% vanaf 2017. Voor de financiering van investeringen kunnen Vlaamse lokale besturen dus rekenen op minder specifieke steun vanuit de centrale overheden dan vroeger. De subsidiëring van OCMW-investeringen (vooral voor woonzorg) ligt wel hoger dan voor gemeenten, die natuurlijk een veel grotere diversiteit aan investeringen hebben.
In grafiek 7 zien we dat OCMW’s een aanzienlijk deel van het investeringen financieren met de verkoop van activa. We moeten er wel rekening mee houden dat de cijfers hier niet altijd een algemene trend weerspiegelen, maar soms het gevolg zijn van enkele eerder uitzonderlijke grote transacties met bijvoorbeeld landbouwgronden. Voor alle gemeenten en OCMW’s samen doet zich sinds 2012 vooral een stabiele tot licht dalende trend voor
Het is dus duidelijk dat de lagere opname van leningen in verhouding tot de investeringen niet komt omdat lokale besturen meer investeringssubsidies zouden krijgen of omdat ze ander patrimonium van de hand doen om deze uitgaven te financieren.
Het zou veel uitgebreider onderzoek vergen om een volledig zicht te krijgen op alle aspecten die bepalen waarom en wanneer lokale besturen leningen opnemen. Maar het is wellicht geen toeval dat we de omslag vaststellen vanaf 2014, het eerste jaar van de invoering van de beleids- en beheerscyclus (BBC).
Wat dan wel?
Het zou veel uitgebreider onderzoek met een bevraging van de direct betrokkenen vergen om een volledig zicht te krijgen op alle aspecten die bepalen waarom en wanneer lokale besturen leningen opnemen. Maar het is wellicht geen toeval dat we de omslag vaststellen vanaf 2014, het eerste jaar van de invoering van de beleids- en beheerscyclus (BBC). Die kwam in de plaats van de nieuwe gemeentelijke boekhouding (NGB) en de nieuwe OCMW-beleidsinstrumenten (NOB). Twee belangrijke verschillen tussen de BBC en de oude systemen liggen mogelijk aan de basis van de lagere lening- en schuldgraad.
Ten eerste is er de autofinancieringsmarge (AFM), een van de evenwichtscriteria van de BBC. Een lokaal bestuur moet aantonen dat die AFM op het einde van de planningsperiode (2025 voor het lopende meerjarenplan 2019-2025; 2031 voor het komende meerjarenplan 2026-2031) positief zal zijn. Dat betekent dat het bestuur op dat moment voldoende middelen moet overhouden uit de exploitatie om de aflossingen van de lopende leningen te financieren. Zomaar leningen inschrijven in de planning om een budgettair tekort op jaarbasis op te vangen kan dus niet meer, want de financiële gevolgen van die lening komen via de AFM terug. Uit de ervaringen van de voorbije jaren blijkt trouwens dat de meeste besturen de positieve AFM zelfs als een jaarlijks evenwichtscriterium hanteren, en dus nog strenger zijn dan wat de Vlaamse overheid heeft bepaald. Besturen gaan voorzichtiger om met leningen dan voorheen, en gaan steeds meer alleen nog lenen als het vanwege de evolutie van de thesaurie niet anders kan.
Dat brengt ons bij een tweede verschil. Onder de NGB moest een gemeente voor elke investering in de buitengewone dienst van de begroting niet alleen het uit te geven bedrag opnemen, maar ook de geplande financiering: een overboeking vanuit de gewone dienst, subsidies, de verkoop van activa of een lening. Het gevolg daarvan was dat besturen vaak veel (kleine) leningen aangingen omdat dit nu eenmaal zo begroot was, terwijl ze die leningen puur vanuit de liquiditeit bekeken niet of nog niet nodig hadden. Vooral bij belangrijke investeringen zoals bouw- en wegenbouwprojecten speelde dit. Een bestuur heeft het geld immers niet nodig bij de gunning van de opdracht, terwijl de lening onder de NGB vaak dan al werd aangegaan. De uitgaande geldstromen komen pas veel later, wanneer de facturen van de eerste fase van de werken moeten worden betaald. De BBC mikt vooral op leningen ter financiering van de liquiditeitsbehoeften van het bestuur als geheel, en dus niet of veel minder gekoppeld aan individuele projecten
Extra ruimte
Het feit dat lokale besturen vandaag bedachtzamer omgaan met schuldfinanciering dan pakweg tien jaar geleden, levert intussen extra budgettaire ruimte op, zoals blijkt uit grafiek 8. In 2023 ging een kleine 2% van de gemeentelijke exploitatie-uitgaven naar intresten op leningen, minder dan een derde van het aandeel in 2007. Uiteraard is deze spectaculaire daling niet alleen het gevolg van minder leningen, maar ook van de dalende rentevoeten in dezelfde periode. —
