De hervorming van het Gemeentefonds

Het Gemeentefonds werkt behoorlijk goed, maar de verrommeling en de voorafnames door een beperkt aantal steden en gemeenten roepen vragen op. Bijsturing is op zijn plaats. Dat zeggen de professoren Carine Smolders en Wouter Van Dooren. ‘Tegelijkertijd is een grondige hervorming moeilijk, zolang Vlaanderen geen duidelijke bestuurlijke en ruimtelijke keuzes maakt. Eerst moet er een visie zijn op de fusies van gemeenten, eerst moet het Beleidsplan Ruimte Vlaanderen concreet uitgewerkt worden. Dan kan het Gemeentefonds op die keuzes geënt worden.’

In mei werd het laatste deel voorgesteld van de studie voor een hervorming van het Gemeentefonds, die de Vlaamse minister van Binnenlands Bestuur besteld had bij het Steunpunt Bestuurlijke Vernieuwing van de Vlaamse universiteiten. De bal ligt nu in het kamp van de nieuwe Vlaamse regering, zij zal keuzes moeten maken. De onderzoekers, die 27 mogelijke scenario’s hebben uitgewerkt voor de verdeling van de beschikbare middelen op basis van verschillende parameters, zeggen uitdrukkelijk dat er geen objectief beste hervorming bestaat. Lokaal sprak met twee van hen: professor economie Carine Smolders (UGent) en professor bestuurskunde Wouter Van Dooren (UAntwerpen).

‘Het Gemeentefonds bestaat vandaag uit vijf deelenveloppes,’ zegt Carine Smolders. ‘De grootste enveloppe, bijna 41 procent van het Fonds, is voorbehouden voor de grote steden Antwerpen en Gent, de andere centrumsteden a rato van het aantal inwoners, de kustgemeenten en enkele andere bij naam genoemde gemeenten. Daarnaast is er een enveloppe voor het opnemen van centrumfuncties op basis van het aantal leerlingen en de tewerkstellingscijfers. Een derde deeldotatie is gebaseerd op het objectieve belastingvermogen: gemeenten die minder middelen ontvangen uit eigen belastingen, krijgen meer uit het Gemeentefonds. Verder is er een deeldotatie voor open ruimte. En ten slotte worden ook sociale criteria in rekening gebracht.’

Wouter Van Dooren: ‘In totaal gaat dat over 3,3 miljard euro per jaar, een bedrag dat jaarlijks met 3,5 procent toeneemt. Maar daarnaast zijn er de voorbije twintig jaar nog allerlei wagonnetjes aan die hoofddotatie vastgehangen om specifieke zaken te corrigeren. Dat gaat dan over extra middelen voor bijvoorbeeld open ruimte of mobiliteitsknopen. Al die aanvullingen zijn goed voor nog eens 1,1 miljard euro. Alles bij elkaar is de algemene financiering ruim 4,4 miljard euro groot. De doelstelling van het Fonds is gelijkaardige gemeenten gelijk aan de start krijgen, vermijden dat gemeenten achtergesteld worden ten gevolge van factoren waar ze zelf geen grip op hebben.’

Carine Smolders: ‘Het Gemeentefonds is dus geen solidariteitsmechanisme en geen instrument om Vlaams beleid mee te maken. Gemeenten mogen de middelen besteden zoals ze dat zelf willen, ze zijn niet geoormerkt.’ 

Komt het Gemeentefonds nog tegemoet aan die doelstelling? Staan gelijkaardige gemeenten gelijk aan de start?
Carine Smolders: ‘Het Gemeentefonds werkt vandaag niet slecht voor de verdeling en herverdeling van de middelen. Maar het kan beter: de verrommeling is groot, de voorafname door enkele tientallen bij naam genoemde gemeenten roept vragen op.’

Wouter Van Dooren: ‘Over de organisatie van het Gemeentefonds met zijn koterijen en criteria die misschien aangepast moeten of kunnen worden, kunnen wij als wetenschappers wel een en ander zeggen. Maar de hervorming is ook deels een politieke keuze. Twintig jaar geleden is duidelijk voor de grote en centrumsteden gekozen, en dat was ook nodig omdat zij er zeer slecht aan toe waren. Die situatie is nu veel verbeterd. Andere gemeenten, zeker op het platteland, vinden vandaag dat ze te weinig ontvangen uit het Fonds. De Vlaamse overheid moet uitmaken of die claim terecht is. Wat wij wel kunnen zeggen: als je het platteland meer belang wilt geven, hervorm het Fonds dan op deze manier.’

Carine Smolders: ‘Elk Europees land heeft wel een soort Gemeentefonds. Er is geen best practice, het hangt ervan af wat je wilt bereiken en dat is een politieke keuze.’

De discussie over het Gemeentefonds gaat vaak over stad versus platteland. Is het zo eenvoudig?

Wouter Van Dooren: ‘In de media gaat het dikwijls over het bedrag per inwoner dat een gemeente ontvangt. Dat is een verkeerde discussie. Als alle gemeenten per inwoner even veel krijgen, heb je geen Gemeentefonds nodig. De bedoeling van het Fonds is juist om te herverdelen. De kern van de discussie is het identificeren van de oorzaken van de ongelijkheid tussen gemeenten en het compenseren ervan zodat gemeenten in een gelijke situatie gelijk worden behandeld. In Denemarken betalen sommige gemeenten zelfs bij voor andere. Trouwens, de meeste gemeenten zitten tussen stad en platteland in. En dan is het interessant om eens de analyse van de lokale belastingvoeten erbij te nemen, de APB en de OOV. Steden zitten op het gemiddelde, de echte plattelandsgemeenten hebben hogere tarieven, de randgemeenten van steden lagere. Die laatste groep van gemeenten moet dus minder dan stad en platteland een beroep doen op de burgers om zijn dienstverlening te financieren. In die optiek moet de verschuiving niet zozeer van stad naar platteland gaan, maar van rand naar platteland.’

Carine Smolders: ‘Je kunt steden niet vergelijken met plattelandsgemeenten. Het Fonds moet ervoor zorgen dat vergelijkbare gemeenten op eenzelfde manier behandeld worden. Andere gemeenten kunnen gerust een ander bedrag per inwoner krijgen, als dit te verantwoorden is. Om even terug te komen op de voorafnames door de centrumsteden. Die steken sommige andere gemeenten met meer dan 50.000 inwoners de ogen uit. Beveren bijvoorbeeld komt niet in aanmerking voor de voorafnames, omdat het niet in de limitatieve lijst staat. Door de centrumsteden letterlijk op te sommen heeft het systeem zichzelf vastgereden. De oplossing was dan vaak allerlei extra wagonnetjes aan het Fonds vast te hangen.’

Wouter Van Dooren: ‘In de situatie vandaag komen alle gemeenten behalve de centrumsteden in aanmerking voor middelen uit het wagonnetje open ruimte. Ook randgemeenten in de stadsregio die geen financiële problemen hebben, kunnen eruit putten. Dat is niet logisch. Vlaanderen moet duidelijk definiëren wat het platteland is en die gemeenten compenseren die beperkt worden in hun ontwikkeling omdat we de open ruimte willen behouden. Net zoals duidelijk moet zijn wat een stad is. Dat gaat over meer dan het aantal inwoners. Het is niet omdat kleine gemeenten fusioneren dat ze plots een stad vormen. Het gaat meer over functies die de gemeenten opnemen in de bredere regio.’

Carine Smolders: ‘Veel steden hebben niet enkel recht op een voorafname, ze putten via het deelbudget voor de centrumfuncties ook nog eens uit de pot. Ook dat is vreemd. Omgekeerd wordt bijvoorbeeld Diepenbeek ten onrechte gezien als een gemeente met een grote centrumfunctie, omdat er toevallig een universiteit gevestigd is. Ook als in een gemeente een grote scholencampus gesloten wordt, heeft dat een enorme weerslag op de lokale financiën. Die vreemde bochten moeten we uit het Gemeentefonds halen door de segmenten duidelijk te bepalen: grote steden, centrumsteden, regionale steden, dorpen, echte plattelandsgemeenten.’

De voorafnames moeten dus niet per definitie op de schop?

Wouter Van Dooren: ‘Nee. Zeker voor de grote steden zijn voorafnames niet abnormaal, ze bestaan ook in Wallonië, Nederland en andere landen. Maar als je ze laat vallen, kun je dat compenseren door de uitrustingsgraad van gemeenten zwaarder te laten doorwegen in de verdeling van het Fonds. Als je de vijf deelenveloppes van het Gemeentefonds vandaag bekijkt, zit de grote discussie niet bij de sociale criteria of bij het objectieve belastingvermogen. Waar het over gaat zijn de voorafnames, de centrumfuncties en de open ruimte. Die hebben alle drie te maken met het ruimtelijke. Welke functie heeft een gemeente of stad in de ruimtelijke realiteit? En hoeveel zijn die verschillende functies waard? Dat is de politieke afweging.’

Het gemeentelijke landschap is in volle evolutie. Er zijn de fusies, er is de regiovorming. Wat betekent dat voor de hervorming van het Gemeentefonds? 

Carine Smolders: ‘Een van onze aanbevelingen is dat de hervorming van het Fonds volgt op de ruimtelijke herindeling. Als we het ernstig willen doen, moet er eerst worden nagedacht over welke ruimtelijke herindeling Vlaanderen zal stimuleren.’

Wouter Van Dooren: ‘Hoe willen we dat de Vlaamse maatschappij zich ontwikkelt? Waar willen we wat zien? Wat is onze visie op de stad en haar functies, op het platteland? Dat het zo lang duurt voordat het Beleidsplan Ruimte Vlaanderen concreet wordt uitgewerkt, is echt een probleem. Lokale besturen willen zicht op hun ontwikkelingspotentieel en hun speelveld.’

Carine Smolders: ‘Het gaat ook over klimaatmitigatie, over een vergunningenstop op sommige plekken, over het creëren van natte natuur enzovoort. Als de ontwikkelingskansen van een gemeente daardoor afgeremd worden, zou daar ook een compensatie in het Gemeentefonds tegenover moeten staan. De hervorming van het Fonds is dus niet enkel een herverdelings- en een herindelingsoefening, het gaat ook over klaar zijn voor de uitdagingen voor de toekomst.’

Wouter Van Dooren: ‘De fusies van de voorbije jaren fietsen door de hervorming van het Fonds heen. Ze gaan ten koste van andere steden en gemeenten in dezelfde poule.’

Carine Smolders: ‘Als Antwerpen meer middelen krijgt door te fusioneren met Borsbeek, ontvangt Gent er minder. Dat is lastig. Denemarken heeft bevoegdheden gedecentraliseerd en er extra middelen tegenover gezet. Tegelijkertijd zijn de gemeenten opgeschaald naar 45.000 inwoners, een fusie omvat altijd een grotere stad en enkele kleinere randgemeenten. De gemeenten zijn daardoor zodanig gelijkaardig geworden dat er geen aparte parameter meer is voor verstedelijking. Dus, afhankelijk van het soort fusies krijg je ook een ander Gemeentefonds.’

Wouter Van Dooren: ‘Het is zeer moeilijk om het Gemeentefonds te hervormen voordat je de rest onder handen neemt. Vanuit het Steunpunt Bestuurlijke Vernieuwing dringen we er daarom op aan fusies meer te sturen, met een centrumstad of een stad met een centrumfunctie en daarrond landelijke gemeenten.’

Zijn er in afwachting van een grote hervorming quick wins mogelijk?

Wouter Van Dooren: ‘Je zou al enkele wagonnetjes in de hoofddotatie kunnen overgieten. Je kunt ook het gewicht van de huidige verdelingscriteria aanpassen. Fiscale draagkracht bijvoorbeeld telt nu nog voor dertig procent mee, terwijl de verschillen tussen gemeenten op dat vlak veel kleiner zijn dan twintig jaar geleden. Maar op een bepaald moment zullen we de hervorming meer fundamenteel moeten koppelen aan de ruimtelijke visie van Vlaanderen. Misschien kan er wel een hervorming in twee keer komen. Of in plaats van alles twintig jaar te laten zoals het is, kunnen we regelmatig evalueren en toenemend hervormen. Maar wel vanuit een visie en niet door altijd maar extra koterijen bij te bouwen.’

Carine Smolders: ‘Naast de component open ruimte in de hoofddotatie van het Fonds is er ook het extra wagonnetje openruimtefonds. Die twee zou je vrij eenvoudig kunnen samenvoegen en toespitsen op de echte plattelandsgemeenten. Dat zou al een groot verschil maken.’

Wouter Van Dooren: ‘Want daar zit echt een probleem, de plattelandsgemeenten slagen er niet meer in hun basisdienstverlening op peil te houden. De openruimtemiddelen concentreren op pakweg vijftig gemeenten in plaats van op 250 vandaag zou een groot verschil maken voor die echt kleine gemeenten met kleine budgetten, zonder dat het veel invloed heeft op de 200 die nu een graantje meepikken.’

Herverdelen betekent dat er winnaars en verliezers zijn, tenzij natuurlijk het Gemeentefonds groter wordt. En hoeveel groter moet het dan worden, zodat geen enkele gemeente achteruit gaat? 

Carine Smolders: ‘Als je herverdeelt binnen het huidige budget, zullen de grote en centrumsteden vaak in meer of mindere mate verliezen. Dat is niet realistisch. De steden gebruiken die middelen vooral voor lonen van hun ambtenaren, je kunt niet zomaar honderden mensen afdanken. Ook bij vroegere hervormingen is er daarom altijd geld bijgekomen in het Fonds. In de 27 simulaties die in de studie zijn opgenomen, hebben we bij elke verdeling gekeken hoeveel extra centen nodig zijn zodat geen enkele gemeente verliest. Dat gaat niet over miljarden euro. In sommige scenario’s kun je met 100 miljoen euro extra een hervorming doen die de verdeling van het Fonds meer objectiveert, die minder weerstand zal oproepen en iedereen meer gelijk aan de start brengt dan vandaag. Voor andere simulaties, die bijvoorbeeld geënt zijn op het inwonersaantal, loopt de meerprijs op tot 600 miljoen euro.’

Hebt u een voorkeurscenario? 

Carine Smolders: ‘Nee, er is ook geen scenario dat objectief het beste is. Ik wil wel een voorbeeld geven van een scenario dat naar ons aanvoelen evenwichtig is en gebaseerd op de bestaande criteria, en waarvoor “maar” 117 miljoen euro extra nodig is. Die simulatie 20 gaat uit van vier deelenveloppes, de voorafnames vallen weg. Veertig procent van het Fonds wordt verdeeld op basis van de uitrustingsgraad van gemeenten, sociale criteria zijn goed voor 35 procent tegenover tien procent vandaag, de fiscale draagkracht voor tien procent in plaats van dertig, open ruimte voor vijftien tegenover zes procent nu. Voor de uitrustingsgraad hebben we de gemeenten onderverdeeld in zes categorieën. De grote en de centrumsteden staan bovenaan. Ze hebben dan wel geen voorafnames meer, maar ontvangen veel geld uit het Fonds op basis van hun grote uitrustingsgraad. 121 gemeenten staan in de laagste categorie en trekken op basis van dat criterium geen middelen uit het Fonds. Vaak zijn dat woon- en plattelandsgemeenten en om die te compenseren weegt de poot open ruimte dus zwaarder door. Door de voorafnames weg te laten en het gewicht van de andere deelenveloppes te herijken kom je tot een meer geobjectiveerde verdeling zonder dat de huidige verhoudingen zeer sterk wijzigen. Want zoals gezegd werkt het Gemeentefonds vandaag niet slecht en zijn de verschillen in dotatie tussen gemeenten voor een groot stuk terecht.’

Wouter Van Dooren: ‘Er zijn zeer veel mogelijkheden. We moeten kijken wie in welke simulatie minder wint en wie meer, en of diegenen het meest winnen die het meest moeten winnen met het oog op de lokale dienstverlening.’ —