Audit Vlaanderen bestaat 25 jaar. In die kwarteeuw zag administrateur-generaal Mark Vandersmissen de organisatie niet alleen van naam veranderen, maar ook uitgroeien tot een partner van de lokale besturen. ‘We worden niet langer gezien als een controleur die komt zeggen wat fout loopt, maar als iemand die helpt om de organisatie beter te maken.’
Mark Vandersmissen herinnert zich lachend hoe hij als een van de drie founding fathers aan de slag ging bij de nieuwe dienst. ‘De Vlaamse administratie zag er indertijd helemaal anders uit, met één groot centraal Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, bestaande uit zeven departementen en daarnaast een 35-tal Vlaamse openbare instellingen. Eind jaren 1990 was new public management sterk in opkomst. Het idee was dat overheidsorganisaties meer autonomie en verantwoordelijkheid kregen, maar daarover ook verantwoording moesten afleggen. Interne controle en organisatiebeheersing werden daardoor sleutelelementen: als je kunt aantonen dat je organisatie goed beheerd wordt en de risico’s goed beheerst, kan de overheid je ook meer vertrouwen geven. Zo ontstond in 2001 de entiteit Interne Audit, die later uitgroeide tot Audit Vlaanderen.’
De naamsverandering kwam er in 2014. Toen kregen jullie ook de bijkomende opdracht om de lokale besturen te auditeren?
‘Inderdaad, tot dan deden we alleen audits op Vlaams niveau. Dat we die bijkomende verantwoordelijkheid kregen, kwam niet uit de lucht vallen. Het Gemeentedecreet van 2005 verplichtte elke gemeente om een intern controlesysteem uit te werken. Daarnaast voorzag het decreet per lokaal bestuur ook in de oprichting van een auditcommissie die moest instaan voor de externe audit, maar door de grote diversiteit van de besturen bleek dat een complexe, dure en bijna onbegonnen operatie. Zo werd in 2014 uiteindelijk Audit Vlaanderen opgericht, met een opdracht voor zowel de Vlaamse administratie als de lokale besturen. Wij waren toen al dertien jaar bezig en hadden ervaring met interne audits in de publieke sector. Die kennis konden we meenemen, maar voor lokale besturen moesten we natuurlijk een nieuwe context leren kennen.’
Hoe hebt u dat aangepakt?
‘Van bij de start hebben we sterk ingezet op communicatie. We hebben een hele rondgang in Vlaanderen georganiseerd om uit te leggen wie we waren, wat we deden en wat een audit voor een bestuur zou betekenen. Een audit werd niet altijd positief bekeken. Het overheersende gevoel was: dat zijn externen die eens komen kijken en commentaar gaan geven op wat niet goed loopt.’
‘Wij hebben altijd geprobeerd om dat anders te benaderen: een audit is een onbevangen blik van buiten die dingen kan aanreiken om de organisatie te verbeteren. Transparantie is daarbij heel belangrijk. Tijdens onze eerste ontmoeting stellen we onszelf voor en leggen we uit welke stappen we zetten en welke mensen we eventueel betrekken. We koppelen tussentijdse vaststellingen systematisch terug en het bestuur krijgt ook altijd vooraf het ontwerprapport te zien. Bovendien kondigen we onze komst ruim op tijd aan. Die werkwijze heeft vertrouwen gecreëerd. Besturen kennen ons intussen beter en staan doorgaans positief tegenover onze instrumenten.’
Hoe vaak krijgt een lokaal bestuur Audit Vlaanderen over de vloer?
‘Heel weinig. (lacht)Gemiddeld ongeveer één keer om de zes à zeven jaar. En dan nog onderzoeken we maar één aspect van de werking. Terwijl een bestuur natuurlijk continu actief is, met heel veel verschillende processen. Met 285 lokale besturen en andere entiteiten zoals autonome gemeentebedrijven en welzijnsverenigingen die we moeten auditeren, is het onmogelijk om via individuele audits overal structureel verandering te brengen. Onze grootste meerwaarde zit daarom in de hefboomwerking en daar proberen we vooral met onze thematische audits het verschil te maken. Lokale besturen hebben grotendeels dezelfde opdrachten en basisdienstverlening, hun processen zijn vaak vergelijkbaar. Als we bij tien of vijftien besturen hetzelfde thema onderzoeken, kunnen we daar algemene lessen en adviezen uit halen die voor alle besturen bruikbaar zijn.
Algemeen directeurs rapporteren jaarlijks aan de gemeenteraad over organisatiebeheersing, maar wij zien die rapporten vandaag niet systematisch. Misschien zitten daar mogelijkheden.
Hoe deelt u die kennis met de andere besturen?
‘Dat doen we op verschillende manieren. We publiceren alle rapporten op onze website, maar we bundelen er ook de goede praktijken. Als verschillende besturen voor een kwetsbaar proces een goede oplossing hebben gevonden, hoeft niet iedereen het wiel opnieuw uit te vinden. Bij de voorbereiding van een audit denken we ook na over hoe een proces idealiter ingericht wordt. Het controleprogramma dat daaruit ontstaat, vormen we regelmatig om tot een zelfevaluatie-instrument. Daarmee kan een bestuur zichzelf toetsen zonder dat wij langskomen. Ook andere instrumenten die we ontwikkelen, proberen we zo breed mogelijk te delen.’
‘De verspreiding daarvan gebeurt nu nog te veel in pieken. Wanneer een rapport verschijnt, is er aandacht via onze nieuwsbrief, de website en via partners zoals het Agentschap Binnenlands Bestuur of de VVSG. Maar na verloop van tijd wordt die beschikbare online informatie toch minder geraadpleegd. Daarom willen we opnieuw sterker samenwerken met partners die een groter bereik en bredere contacten hebben. We willen onze kennis beter ontsluiten en meer geïntegreerd aanbieden.’
Wat gebeurt er met jullie aanbevelingen na een audit?
‘We volgen die steekproefsgewijs op. Volgens ons jaarverslag is ongeveer 46 procent van de opgevolgde aanbevelingen in 2025 volledig gerealiseerd. Dat percentage kan zeker beter, maar er zijn weinig aanbevelingen waarmee helemaal niets gebeurt en dat is een hoopvol punt. Wel moeten we nog een betere manier vinden om de opvolging structureel in beeld te brengen, aangezien we dat nu steekproefsgewijs doen. Algemeen directeurs rapporteren jaarlijks aan de gemeenteraad over organisatiebeheersing, maar wij zien die rapporten vandaag niet systematisch. Misschien zitten daar mogelijkheden.’
Worden audits afgestemd op het individuele bestuur?
‘Altijd. Vroeger verliepen thema-audits heel programmatisch: bij ieder bestuur onderzochten we ongeveer hetzelfde. We keken ook sterk naar de afdekking: waar waren we nog niet geweest? Nu willen we meer risicogebaseerd werken. Het auditprogramma blijft een kader, maar we houden meer rekening met de specifieke context. Leegstaande bedrijfsruimten kunnen bijvoorbeeld een belangrijk thema zijn voor een centrumstad, maar nauwelijks relevant voor een kleine landelijke gemeente.’
‘We selecteren besturen op basis van cijfers, risico’s en de relevantie van een proces. We zoeken daarbij een goede mix van grote en kleine besturen. Daardoor kan een bestuur binnen één cyclus eventueel twee keer aan bod komen, terwijl een ander bestuur wat langer moet wachten. Niet de geografische kaart, maar het risico en de maatschappelijke relevantie moeten doorslaggevend zijn.’
Welke evolutie ziet u in de organisatiebeheersing van lokale besturen?
‘De leidraad organisatiebeheersing die we ontwikkelden is bij de meerderheid van de besturen goed ingeburgerd. Veel besturen gebruiken die echt om hun algemene managementprocessen te verbeteren. We zien ook dat ze meer investeren in medewerkers die met organisatiebeheersing, kwaliteit of procesmanagement bezig zijn. Dat verschil tussen een ad-hocaanpak en een structurele aanpak is heel belangrijk. In veel besturen is er nu een stafmedewerker organisatiebeheersing. Zo iemand kijkt over de hele organisatie heen en helpt processen ontwikkelen en verbeteren.’
‘Niet ieder lokaal bestuur heeft een eigen interne auditdienst nodig. Ik zou besturen aanraden eerst en vooral in hun eigen aanpak te investeren. Het managementteam en alle medewerkers vormen de eerste lijn: iedereen is verantwoordelijk voor zijn eigen processen en risico’s. Een stafmedewerker kwaliteit of organisatiebeheersing vormt de tweede lijn en bewaakt de samenhang. Wij zijn de derde lijn en komen maar om de zoveel jaar langs. Als die eerste twee lijnen sterk zijn, geeft dat veel meer inzicht en zekerheid dan één periodieke audit.’
'We zien dat lokale besturen meer investeren in medewerkers die met organisatiebeheersing, kwaliteit of procesmanagement bezig zijn. Dat verschil tussen een ad-hocaanpak en een structurele aanpak is heel belangrijk.'
Moet een bestuur streven naar een perfecte beheersing van alle risico’s?
‘Neen, perfectie bestaat niet. Je kan onmogelijk alle risico’s op voorhand kennen en volledig onder controle hebben. Goede interne controle is altijd een afweging van kosten en baten. Want iedere extra controlemaatregel maakt een proces zwaarder. Overheden zijn niet zelden risicoavers. Dat resulteert dan in heel veel procedures en richtlijnen, terwijl die in de praktijk niet altijd werken. Zo ontstaat een papieren tijger: het proces wordt zwaar en het risico is nog altijd niet goed beheerst.’
‘Wij pleiten voor degelijk risicomanagement. Wat wil een bestuur de komende zes jaar bereiken? Wat zijn daarbij de belangrijkste risico’s? Is de organisatie erop voorbereid? Zijn er voldoende mensen en middelen? Is er misschien een andere aanpak nodig? Je moet vanuit doelstellingen en prioriteiten denken. Onze leidraad organisatiebeheersing is wel degelijk een echte leidraad, geen afvinklijst. Een bestuur moet telkens vragen: wat betekent dit voor ónze organisatie en hebben wij dit nodig?’
Kleine besturen hebben minder mensen en middelen. Beheersen zij hun organisatie daardoor minder goed? ‘Niet per definitie. Of je nu een kleine of grote gemeente bent, de basisprincipes van organisatiebeheersing blijven dezelfde. Maar de verwachtingen worden wel groter – zowel van de centrale overheden als van de burgers – en de opdrachten complexer. Denk aan digitalisering of informatiebeveiliging. Of aan de steeds complexere regelgeving op het vlak van ruimtelijke ordening bijvoorbeeld. Voor veel van die domeinen heb je tegenwoordig specialisten nodig.’
‘Voor een klein bestuur ligt dat dus moeilijker. Eén medewerker moet misschien specialist zijn in een bepaald domein en tegelijk ook nog de IT beheren. Als die persoon wegvalt, is er meteen een continuïteitsprobleem. De beheersing van risico’s is dus uitdagender in kleinere gemeenten.’
Is schaalvergroting dan onvermijdelijk?
‘Gedragen fusies zijn een mogelijke oplossing. Eén plus één zou dan drie moeten worden: door de grotere schaal kun je meer specialisatie organiseren. Samenwerkingsverbanden zijn een andere mogelijkheid. Besturen kunnen bepaalde profielen of expertise delen. Ook wij doen dat als relatief kleine entiteit. We hebben bijvoorbeeld niet alle IT-kennis zelf in huis en delen bepaalde functies, zoals onze DPO (data protection officer, red.), met andere organisaties.’
‘Als je taken uitbesteedt aan een externe dienstverlener moet je alleszins heel goed weten wat je nodig hebt. Hoe concreter je beleid en je verwachtingen zijn, hoe beter je de dienstverlening kunt opvolgen. Welke voorwaarden gelden er? Welke rapportering wil je ontvangen? Met welke indicatoren meet je de resultaten? Als dat van bij de start niet duidelijk is, weet je eigenlijk niet wat je mag verwachten en waarvoor je betaalt.’
Hoe kunnen kleine besturen basiscontroles organiseren als ze weinig medewerkers hebben?
‘Een klassiek voorbeeld is functiescheiding. Dezelfde persoon mag niet zelf iets bestellen, de bestelling goedkeuren én de factuur betalen. Als al die handelingen bij één persoon zitten, ontstaat een risico. In een kleine organisatie kun je die taken niet altijd perfect over verschillende medewerkers spreiden. Dan moet je alternatieve controles organiseren. Je kunt bijvoorbeeld met steekproeven werken, zodat iemand periodiek een aantal dossiers controleert. Je moet controles aanpassen aan de schaal en de risico’s van je organisatie.’
Wat met samenwerkingsverbanden en verzelfstandigde entiteiten?
‘Ook daar moet een bestuur heel duidelijk blijven opvolgen. Soms zitten heel wat besturen samen in een welzijnsvereniging of een ander samenwerkingsverband, bijvoorbeeld voor thuiszorg, maaltijdbezorging of handhaving. Maar wanneer je vraagt wanneer de werking voor het laatst besproken is, wie toezicht houdt of welke resultaten worden behaald, blijkt dat niet altijd duidelijk. Het risico verdwijnt niet omdat je een taak in een zelfstandige entiteit onderbrengt. Als het toezicht ontbreekt, weet je uiteindelijk niet meer waarvoor je betaalt en wat je ervoor terugkrijgt.’
Kunnen lokale besturen zelf een audit bij Audit Vlaanderen aanvragen?
‘Nee. Daarvoor hebben we te weinig capaciteit in verhouding tot het aantal besturen. We hebben altijd duidelijk gecommuniceerd dat we geen audits op aanvraag uitvoeren. Lokale besturen kunnen wel gebruikmaken van onze raamcontracten met externe auditkantoren. Of ze kunnen zich aansluiten bij Audio, een organisatie die audit- en adviesdiensten aanbiedt aan haar leden. Wij hebben daar een goed samenwerkingsverband mee en wisselen onze planningen transparant uit. We kunnen ook van elkaar leren en methodieken of praktijkvoorbeelden delen.’
Of je nu een kleine of grote gemeente bent, de basisprincipes van organisatiebeheersing blijven dezelfde. Maar de verwachtingen worden wel groter – zowel van de centrale overheden als van de burgers – en de opdrachten complexer.
Welke rol spelen integriteit en forensische audits?
‘Integriteit is een essentieel onderdeel van kwaliteitsvolle dienstverlening. In kwetsbare processen kijken we altijd naar duidelijke afspraken, verantwoordelijkheden en functiescheiding. We hebben ook specifieke thema-audits rond integriteit uitgevoerd.’
‘Wanneer we onze jaarcijfers publiceren, krijgen we vaak vragen over het aantal meldingen van mogelijk misbruik. Dat aantal stijgt, maar dat betekent niet dat de situatie ook echt verslechtert. Audit Vlaanderen wordt bekender als meldpunt. Forensische audits halen bovendien sneller de pers, waardoor nieuwe meldingen volgen. Er zijn dus meer meldingen, maar na vooronderzoek starten we niet meer forensische audits op. Dat cijfer blijft redelijk stabiel.’
Werkt Audit Vlaanderen volledig onafhankelijk?
‘Ja. We hebben geen hiërarchische of functionele relatie met de overheden en besturen die we auditeren. We hebben twee auditcomités: één voor de Vlaamse administratie en één voor de lokale
besturen. Zij bewaken onze onafhankelijkheid en volgen onze strategie, planning en evaluatie op. Ons ondernemingsplan bespreken we dus niet met kabinetten en er is geen inmenging in de keuze of uitvoering van audits. Die onafhankelijke positionering werkt heel goed en wordt ook gerespecteerd.’
Jullie investeren voortaan meer in eigen medewerkers?
‘We werkten voor lokale besturen aanvankelijk veel met ingehuurde mensen. Door de toenmalige personeelsstop bij de Vlaamse Overheid is een deel van de kredieten omgezet naar uitbestedingsbudget. Dat is zeker nuttig en nodig voor specifieke competenties en kennis die wij niet hebben of die we moeilijk kunnen verwerven en behouden. Maar eigen medewerkers leren de structuur en samenhang van lokale besturen beter kennen, waardoor ze ook meer achtergrondkennis opbouwen en gerichter kunnen adviseren. We hebben daarom beslist om ongeveer de helft van het uitbestedingsbudget om te zetten in vaste aanwervingen. Met hetzelfde budget krijgen we zo ongeveer 45 procent meer capaciteit. Wanneer alle functies zijn ingevuld, zullen we met 52 medewerkers zijn. Ongeveer twee derde van de auditoren zal werken voor de lokale besturen.’
‘Door de Vlaamse administratie beter te begrijpen, zie je gemakkelijker welke impact beleid heeft op lokale besturen. Omgekeerd kun je vanuit lokale audits beter signaleren waar Vlaamse regels of verwachtingen in de praktijk botsen.’
Maar niet exclusief?
‘Inderdaad. We spreken vaak over verkokering wanneer we het hebben over de relatie tussen de Vlaamse administratie en de lokale besturen. Maar eigenlijk waren we zelf ook wat verkokerd. We hadden een luik Vlaamse administratie en een luik lokale besturen, met auditoren die naast elkaar werkten. Die scheiding bouwen we af en het is de bedoeling dat onze auditoren beide bestuursniveaus leren kennen. Door de Vlaamse administratie beter te begrijpen, zie je gemakke-
lijker welke impact beleid heeft op lokale besturen. Omgekeerd kun je vanuit lokale audits beter signaleren waar Vlaamse regels of verwachtingen in de praktijk botsen. We willen processen meer van begin tot einde bekijken.’
U wilt ook systematisch meer aandacht voor nieuwe maatschappelijke uitdagingen?
‘We zitten met Audit Vlaanderen in een unieke positie. We werken voor de Vlaamse administratie, de provincies en de lokale besturen. Veel maatschappelijke uitdagingen lopen door al die niveaus heen: denk maar aan mobiliteit, zorg, klimaat, cybersecurity, noodplanning of de bescherming van kritieke infrastructuur. Sinds vorig jaar proberen we onze audits daarom op een hoger niveau te tillen. We blijven de kernprocessen van lokale besturen onderzoeken, want een efficiënte, effectieve, kwaliteitsvolle en integere dienstverlening blijft de basis. Maar we voegen een bredere laag toe. Bij een audit over een duurzame klimaataanpak kijken we bijvoorbeeld naar de samenhang tussen bestuursniveaus. Bij noodplanning en crisismanagement onderzoeken we hoe verantwoordelijkheden en systemen op elkaar aansluiten. Onze thema-audits worden zo meer verbonden met beleid en maatschappelijke relevantie.’
Zijn er nog delen van het lokale landschap die buiten uw bereik vallen?
‘Ja. We kunnen gemeenten, OCMW’s, autonome gemeentebedrijven en welzijnsverenigingen auditeren, maar intercommunales vallen buiten onze opdracht. Terwijl een groot deel van de lokale dienstverlening ook daar wordt uitgevoerd. Het zou een voordeel zijn als we processen volledig zouden kunnen volgen, ook wanneer ze bij een intercommunale terechtkomen. Maar daar hangt natuurlijk een kostprijs aan en daarvoor zouden we extra mensen moeten aanwerven.’
We werken voor de Vlaamse administratie, de provincies en de lokale besturen. Veel maatschappelijke uitdagingen lopen door al die niveaus heen.
Werkt u samen met andere organisaties?
‘Zeker. Lokale processen hangen soms samen met Vlaamse of federale systemen. Neem rijbewijzen of reispassen: als wij lokaal vaststellen dat een federale toepassing structurele problemen veroorzaakt, moet dat ook op het federale niveau terechtkomen. De Vlaamse overheid kan dat niet oplossen. We wisselen ook ervaringen uit met de audit- en controlediensten op federaal, Waals en Brussels niveau. En er is structureel overleg met bijvoorbeeld het Rekenhof, de Inspectie van Financiën, de POD Maatschappelijke Integratie en auditdiensten zoals Audio of de interne auditdiensten van Gent en Antwerpen. We moeten weten waar zij mee bezig zijn en vermijden dat verschillende instanties hetzelfde onderzoeken. Het principe van single audit is belangrijk: gebruik elkaars werk waar dat kan. Daarnaast kijken we naar buitenlandse voorbeelden. Er zijn niet veel organisaties met exact dezelfde opdracht, maar je kunt altijd leren van hoe anderen werken.’
Wat beschouwt u na 25 jaar als de belangrijkste realisatie?
‘Dat we vanuit bijna niets een organisatie hebben opgebouwd die steeds meer als een partner wordt gezien. Niet alleen als een controleur die komt zeggen wat fout loopt, maar als iemand die helpt om de organisatie beter te maken. We willen bouwen aan vertrouwen. Tussen haakjes: dat is onze slogan. (lacht) Dat gaat over kwaliteitsvolle dienstverlening, efficiënte keuzes en integriteit. Zodra burgers twijfelen aan de integriteit van een
bestuur, verlies je heel snel vertrouwen. Die basis moet dus scherp staan. Wij kunnen audits uitvoeren, aanbevelingen geven en instrumenten ontwikkelen, maar uiteindelijk moet het bestuur het zelf oppakken en verankeren. Daar ligt de echte impact.’
'Het risico verdwijnt niet omdat je een taak in een zelfstandige entiteit onderbrengt. Als het toezicht ontbreekt, weet je uiteindelijk niet meer waarvoor je betaalt en wat je ervoor terugkrijgt.'
En waar moet Audit Vlaanderen over 25 jaar staan?
‘Ik hoop dat we dan nog sterker een verbindende adviesfunctie tussen de verschillende bestuursniveaus vervullen. Dat de basis van organisatiebeheersing overal zo goed ingebed is dat we minder tijd moeten besteden aan elementaire tekortkomingen. Dan kunnen we ons nog meer richten op nieuwe risico’s, maatschappelijke uitdagingen en ideeën om de overheid verder te verbeteren. Dat zou een mooie volgende stap zijn.’ —
