De Brusselse gemeente Oudergem voerde een belasting in op fastfoodzaken, bestaande uit een openingsbelasting en een jaarlijkse belasting. Wanneer de inrichting zich op minder dan 100 meter van een school bevindt, worden de bedragen bovendien verdubbeld. Hoewel het reglement enkel geldt op het grondgebied van Oudergem, is de onderliggende vraag ruimer: in welke mate kunnen steden en gemeenten – dus ook de Vlaamse – fiscale instrumenten gebruiken om maatschappelijke problemen zoals ongezonde voeding in de omgeving van scholen aan te pakken?
De gemeentelijke fiscale autonomie laat lokale besturen toe belastingen te heffen op alle materies die niet uitdrukkelijk door de wetgever aan hun bevoegdheid zijn onttrokken. Binnen dat kader maken gemeenten geregeld gebruik van belastingen die niet enkel een budgettaire functie vervullen, maar ook een gedragssturend karakter hebben. Denk aan belastingen op nachtwinkels en leegstand. Oudergem voegde een nieuwe categorie toe aan de lijst: de zogenoemde fastfoodtaks.
Een gezondere voedselomgeving
Dat lokale besturen zoeken naar bijkomende instrumenten om hun leefomgeving te sturen, is begrijpelijk. De problematiek van overgewicht, de aanwezigheid van fastfoodzaken in de omgeving van scholen en de bredere vraag naar een gezonde voedselomgeving vormen vandaag reële beleidsuitdagingen voor lokale besturen. Vanuit dat perspectief is het niet verwonderlijk dat gemeenten nagaan of ook fiscale maatregelen een rol kunnen spelen.
Toch is het goed om te benadrukken dat gemeentelijke fiscale autonomie niet onbeperkt is. Ook wanneer de gemeente een belasting invoert met een maatschappelijk verdedigbare doelstelling, moet die belasting verenigbaar blijven met bepaalde beginselen, zoals het gelijkheidsbeginsel, het evenredigheidsbeginsel, het territorialiteitsbeginsel en de materiële motiveringsplicht.
Als het lokale bestuur de fiscale maatregel verantwoordt vanuit gezondheids- of voedingsbeleid, dan zou het voor de hand liggen dat het voedingsaanbod centraal staat.
De afbakening van de belastbare ‘fastfoodzaak’
Een eerste aandachtspunt is de afbakening van de belastbare categorie. Om te beginnen: wat is een fastfoodzaak? Het reglement van Oudergem omschrijft een fastfoodzaak aan de hand van verschillende operationele kenmerken, zoals consumptie ter plaatse of afhaal, bestelling aan de toonbank of via geautomatiseerde terminals, het ontbreken van systematische bediening aan tafel en het aanbieden van producten onder een merknaam die overeenstemt met het uithangbord.
Deze criteria lijken op het eerste gezicht objectief en controleerbaar: ze verwijzen naar kenmerken van de exploitatie. Toch rijst de vraag of ze ook voldoende aansluiten bij het doel dat de gemeente met de belasting nastreeft. Als het lokale bestuur de maatregel verantwoordt vanuit gezondheids- of voedingsbeleid, dan zou het voor de hand liggen dat het voedingsaanbod centraal staat. In de praktijk viseert de afbakening in kwestie echter niet noodzakelijk het ongezonde karakter van de aangeboden producten, maar veeleer een bepaald exploitatie- of bedrijfsmodel.
Dat is juridisch niet zonder belang. Een internationale fastfoodketen kan onder het toepassingsgebied vallen, terwijl een lokale frituur, pizzeria, broodjeszaak of kebabzaak met een vergelijkbaar aanbod buiten de belasting blijft. Vanuit het perspectief van de consument is dat onderscheid niet altijd evident. Bieden beide types van inrichtingen calorierijke of ultrabewerkte voeding aan, dan moet de lokale overheid kunnen verantwoorden waarom de belasting wel geldt voor de ene inrichting en niet voor de andere.
Wie een belasting invoert om bepaalde activiteiten te ontmoedigen, moet kunnen aantonen dat het tarief in redelijke verhouding staat tot het nagestreefde doel.
Tussen ontrading en feitelijk verbod
Ook de omvang van de belasting verdient bijzondere aandacht. Een gemeente mag een belasting vormgeven met de bedoeling dat ze een ‘ontradend’ effect heeft. Dat betekent evenwel niet dat de belasting zodanig zwaar mag zijn dat ze de uitoefening van een wettelijk toegelaten activiteit feitelijk onmogelijk maakt. Vanaf dat ogenblik wordt de grens tussen een regulerende belasting en een verbod bijzonder dun.
Vooral forfaitaire belastingen liggen in dat verband gevoelig. Die zijn administratief eenvoudig maar houden geen rekening met omzet, winst, oppervlakte, bezoekersaantallen of de concrete impact van de inrichting op de omgeving. Wat voor een grote groep relatief beperkt lijkt, kan voor een franchisenemer of kleinere uitbater zwaar doorwegen. Bovendien kan de financiële druk zich opstapelen wanneer meerdere gemeenten een soortgelijke belasting invoeren.
Voor Vlaamse steden en gemeenten is dit een belangrijk aandachtspunt. Wie een belasting invoert om bepaalde activiteiten te ontmoedigen, moet kunnen aantonen dat het tarief in redelijke verhouding staat tot het nagestreefde doel. Een belasting mag sturen, maar mag de uitbating van een toegelaten activiteit niet ondergraven.
Nabijheid van scholen als belastingverhogende factor
Een specifiek element van de fastfoodtaks is de verhoogde belasting voor inrichtingen in de nabijheid van scholen. Beleidsmatig is dat begrijpelijk. Jongeren vormen een kwetsbare doelgroep en de voedselomgeving rond scholen verdient bijzondere aandacht. Toch vraagt ook deze differentiatie juridische onderbouwing.
Wanneer een gemeente kiest voor een perimeter van bijvoorbeeld 100 meter, moet ze kunnen uitleggen waarom net die afstand relevant is. Waarom 100 meter en niet 250 of 500 meter? Waarom wordt een inrichting net binnen de perimeter zwaarder belast, terwijl een vergelijkbare inrichting net daarbuiten aan het gewone tarief onderworpen blijft?
Daarbij komt dat de feitelijke voedselomgeving geen rekening houdt met gemeentegrenzen. Een fastfoodzaak net buiten het grondgebied kan voor leerlingen even dichtbij en even toegankelijk zijn als een zaak binnen de gemeente. De fiscale bevoegdheid van een gemeente blijft daarentegen wel territoriaal begrensd. Net daarin schuilt een belangrijke spanning tussen de lokale belastingbevoegdheid en de ruimere maatschappelijke realiteit waarop besturen willen ingrijpen.
De gemeente moet duidelijk maken waarom ze een belasting invoert, waarom die precies deze categorie van belastingplichtigen viseert, en waarom het gekozen tarief proportioneel is.
Lessen voor Vlaamse steden en gemeenten
Hoewel de fastfoodtaks zijn oorsprong vindt in een Brusselse gemeente, zijn de juridische vragen die de taks oproept ook relevant voor Vlaamse lokale besturen. Ook Vlaamse steden en gemeenten kunnen worden geconfronteerd met de vraag of ze via fiscaliteit bepaalde activiteiten willen ontmoedigen, zoals fastfoodzaken, nachtwinkels, vapewinkels of andere handelszaken waarvan ze de lokale impact willen beperken.
De belangrijkste les is evenwel dat lokale besturen een fiscale maatregel altijd zorgvuldig moeten vormgegeven.
Een algemene beleidsdoelstelling volstaat niet. De gemeente moet duidelijk maken waarom ze een belasting invoert, waarom die precies deze categorie van belastingplichtigen viseert, en waarom het gekozen tarief proportioneel is. Hoe specifieker je de belasting afbakent, hoe sterker je motivering moet zijn.
Toont de fastfoodtaks aan dat regulerende gemeentebelastingen onmogelijk zijn? Neen. Wat de taks wel en vooral aantoont, is dat dergelijke belastingen zich op een gevoelig snijpunt bevinden tussen fiscaliteit, gezondheid en lokaal beleid. Voor lokale besturen ligt daarin de kernboodschap: fiscaliteit kan een nuttig beleidsinstrument zijn, maar alleen wanneer de juridische onderbouw even sterk is als de maatschappelijke ambitie. —
