Gemeentelijke fusies: Inzicht in bestuurlijke effecten en uitdagingen

In 2025 zien maar liefst dertien nieuwe fusiegemeenten het levenslicht, naast de zeven die al in 2019 tot stand kwamen. Maar waar moeten besturen bij hun beslissing over een fusie nu allemaal rekening mee houden? We belichten de resultaten uit een onderzoek naar de effecten van fusies in Vlaanderen.

Bij een fusiebeslissing mogen gemeenten zeker niet alleen naar de potentiële voordelen kijken, maar moeten ze ook oog hebben voor de gevoeligheden en complexiteiten. Alles kritisch afwegen is vaak moeilijk, want de effecten van fusies zijn regelmatig onderwerp van discussie. Omdat er vandaag nog onvoldoende onderzoek naar verschillende aspecten van gemeentelijke fusies is, heeft het Steunpunt Bestuurlijke Vernieuwing een studie opgezet om meer inzicht te krijgen in de effecten van fusies in Vlaanderen. De studie richtte zich op de belangrijkste bestuurskundige effecten die respondenten uit de zeven fusiegemeenten van 2019 ervaren. In het najaar van 2023 stuurden we een enquête naar deze zeven gemeenten, waarop we in totaal 326 antwoorden ontvingen.

Die komen van een brede groep van respondenten uit de gemeenten, met onder anderen de burgemeesters, schepenen, gemeenteraadsleden, algemeen directeurs, leden van het managementteam, diensthoofden, uitvoerende medewerkers en leden van adviesraden. Vervolgens organiseerden we focusgroepen met zes van de zeven fusiegemeenten waarin bij leden van het college en het managementteam uitgebreid gepeild werd naar mogelijke verklaringen voor de gevonden resultaten. De studie behandelde verschillende essentiële factoren binnen het beleid en de interne werking, maar geeft geen totaaloverzicht van alle effecten.

De inzichten uit de studie belichten dus specifieke onderdelen van de fusie en de bevraagde thema’s op de korte termijn, zoals weergegeven in de bovenstaande tabel. Dit artikel vat de belangrijkste resultaten van het onderzoek samen. De analyses van de variabelen laten zien hoe de situatie sinds de fusie veranderd is. Bij het beleid zien we vooral een verbreding van de beleidsagenda en een vergroting van de capaciteit. Andere onderzochte beleidsvariabelen blijven op korte termijn relatief stabiel. 

Voor de interne werking zijn de effecten op korte termijn duidelijker. Fusies bieden kansen om de capaciteit en dienstverlening te verbeteren, maar fusiegemeenten moeten belangrijke randvoorwaarden in acht nemen om deze kansen te benutten. Deze individuele analyses van de variabelen leiden tot enkele belangrijke overkoepelende vaststellingen die we hier punt per punt toelichten.

Investeer in transitiecapaciteit 

Voldoende transitiecapaciteit is essentieel om de voordelen van gemeentelijke fusies te benutten. Hoewel fusies de operationele en dynamische capaciteit van gemeenten kunnen versterken, is het belangrijk voldoende initiële capaciteit te hebben om de overgang goed te begeleiden. Gemeenten die fuseren met een grotere partner, kunnen doorgaans profiteren van bestaande geijkte structuren, processen en routines. Gemeenten van gelijke grootte moeten vaker nieuwe structuren, processen en routines opbouwen, wat moeilijk kan zijn door een gebrek aan capaciteit. 

Bovendien waren de fusiegemeenten van 2019 allemaal proefgemeenten, waardoor er nog maar weinig externe ondersteuning beschikbaar was, en viel de fusie samen met de verplichte integratie van gemeente en OCMW. Hierdoor waren de gemeenten aangewezen op hun eigen capaciteit, die soms niet eens volstond voor de reguliere werking, laat staan voor twee fusies tegelijk. Toekomstige fusiegemeenten moeten volgens ons exclusief personeel en middelen toewijzen aan het fusietraject, zodat adequaat geïnvesteerd kan worden in transitiecapaciteit.

Fusiepartners zorgvuldig kiezen

Bij fusies tussen gemeenten van vergelijkbare grootte verloopt de beleidsharmonisering meestal vlotter dan bij fusies tussen gemeenten met grotere verschillen in inwonersaantal. Fusiegemeenten met partners van vergelijkbare grootte ervaren minder ingrijpende veranderingen. Ze zien de inhoud van hun beleidsagenda als stabieler en de uitbreiding van beleidscapaciteit als gematigder. Hierdoor ervaren ze ook meer ruimte om aandacht te besteden aan de interne werking en het management. Het is daarom belangrijk om zorgvuldig een fusiepartner te kiezen. Bestuurskundige factoren kunnen hierbij een basis vormen, maar ook sociaaleconomische en demografische aspecten zijn relevante criteria om in overweging te nemen.

Aandacht voor culturele integratie 

Culturele integratie blijkt belangrijker dan de structurele. Hoewel de meeste gemeenten hun diensten en organisatiestructuren fysiek hebben samengevoegd, blijft de werkcultuur vaak gescheiden. Daardoor blijft de samenwerking binnen en tussen diensten beperkt. Bovendien is de impact van culturele integratie op belangrijke en gewenste fusieresultaten (zoals betere dienstverlening, meer capaciteit, en een beter welbevinden van medewerkers) veel sterker dan die van structurele integratie. Structurele integratie lijkt alleen effectief te zijn, als ze de culturele integratie ondersteunt. Toekomstige fusiegemeenten moeten volgens ons dan ook vooral de nadruk leggen op de integratie van die organisatieculturen, en wel op het niveau van de diensten.

Beleidsagenda en -capaciteit integreren 

De resultaten tonen een sterke en significante relatie tussen de beleidsagenda en de beleidscapaciteit. Het is essentieel beide aandacht te geven en ze goed op elkaar af te stemmen. De doelstellingen op de beleidsagenda moeten realiseerbaar zijn binnen de beschikbare financiële en personele middelen.

Fusiegemeenten zien hun beleidscapaciteit positief evolueren, zowel in financiële als in personele middelen. Dit stelt ze in staat om in de eerste jaren na de fusie een beleidsagenda te hanteren die vooral bestaat uit bestaande agendapunten uit de prefusiegemeenten. Maar het is onontbeerlijk om verder te kijken dan deze optelsom. Als geïntegreerde entiteit hebben fusiegemeenten behoefte aan een heldere en vooruitstrevende beleidsvisie die de unieke kenmerken en behoeften van de nieuwe gemeente weerspiegelt, en ook rekening houdt met de uitdagingen op langere termijn.

Investeren in diensthoofden 

Het middenmanagement is een katalysator voor betere dienstverlening en verhoogde capaciteit. Hoewel de dienstverlening en de personeelscapaciteit vaak verbeteren, blijft het een hele uitdaging geschikte diensthoofden en clustermanagers te vinden die de grotere diensten kunnen leiden. Deze leiderschapsproblemen, gecombineerd met onvoldoende beslissingsautonomie en verbindende capaciteiten, leiden ertoe dat de fusiegemeente de toegenomen expertise en personeelscapaciteit niet optimaal kan benutten. Culturele verschillen binnen diensten raken op die manier niet opgelost, waaronder de kwaliteit van de dienstverlening dan weer kan lijden. 

Fusiegemeenten kiezen bovendien vaak te snel voor diensthoofden uit de voormalige gemeenten, die niet altijd over de juiste leiderschapskwaliteiten beschikken voor de grotere diensten. Deze resultaten leren ons dat toekomstige fusiegemeenten het best sterke diensthoofden rekruteren, eventueel extern, of de huidige diensthoofden voldoende opleiden en begeleiden in de aansturing van de nieuwe diensten.

Zorg voor de medewerkers 

Medewerkers die vóór de fusie al in de gemeente werkten, hebben vaak veel moeite om zich aan te passen. Ze rapporteren een daling in groepscultuur en in individueel welbevinden (bv. verminderde loyaliteit, tevredenheid en vertrouwen in de organisatie). Nieuwe medewerkers ervaren de situatie juist positiever. Dit verschil lijkt voort te komen uit het feit dat de eerste groep medewerkers geen keuze had in de veranderingen, en deze vooral moest ondergaan. Dit kan leiden tot blijvende negatieve percepties en weerstand binnen de diensten. Gedegen veranderingsmanagement en nazorg zijn dan ook cruciaal om de fusie soepel te laten verlopen, de voordelen van de fusie op dienstniveau te benadrukken, en de medewerkers eigenaarschap over de fusie te geven.

Conclusie: het blijft complex 

Deze resultaten bevestigen dat gemeentelijke fusies opportuniteiten bieden voor de beleidsvorming, administratieve capaciteit en dienstverlening. Tegelijk tonen ze ook dat fusies complexe hervormingen zijn die belangrijke uitdagingen met zich meebrengen op het vlak van personeelsbeleid (bv. leiderschap en welbevinden), organisatiebeheersing (bv. structurele en culturele integratie) en transitiemanagement (bv. transitiecapaciteit en veranderingsmanagement). De beslissing om te fuseren is daarom niet louter politiek, maar ook een managementkeuze. De gemeentelijke organisatie wordt immers rechtstreeks en misschien wel voor lange tijd aangetast. We hopen dat dit artikel en het bijhorende onderzoeksrapport de fuserende en gefuseerde gemeenten wat meer grip geven op de complexe en vaak moeilijk te voorspellen dynamieken van fusietrajecten, en bijkomende nuance brengen in het fusiedebat. —