Een alternatief voor de opcentiemen op de onroerende voorheffing

De inkomsten van een gemeente uit de opcentiemen op de onroerende voorheffing (OOV) hangen af van verschillende factoren. Eerst en vooral kan een gemeente maar belasten wat er aan onroerende goederen op haar grondgebied ligt, een evoluerend gegeven waar gemeenten maar ten dele grip op hebben. De waarde van die goederen wordt vastgelegd door de federale overheid via het kadastraal inkomen. Vervolgens heft de Vlaamse overheid daarop via de onroerende voorheffing een belasting, rekening houdend met eventuele belastingvrijstellingen en -verminderingen. Op het resterende bedrag heffen de gemeenten uiteindelijk opcentiemen.

De OOV bedroeg in 2022 voor alle Vlaamse gemeenten samen 2,6 miljard euro. Dat komt overeen met 21,1% van de exploitatieontvangsten. Het belang varieert sterk per gemeente. Sommige besturen zijn voor meer dan een derde van hun inkomsten afhankelijk van de OOV (bijvoorbeeld Knokke-Heist, Wielsbeke, De Panne), bij andere besturen gaat het maar om een tiende van de werkingsmiddelen (bijvoorbeeld Gent, Dilsen-Stokkem, As).

Constructiefouten

Ondanks het grote belang voor de gemeenten zitten er twee belangrijke constructiefouten in de OOV: de waardering van de grondslag is achterhaald en gemeenten zijn afhankelijk van het Vlaamse fiscale beleid. 

Eerst iets over de achterhaalde waardering. De OOV heeft als basis het kadastraal inkomen (KI). Dat is geen reëel maar een fictief huurinkomen en komt neer op de jaarlijkse huurinkomsten van het goed als het verhuurd zou zijn geweest op 1 januari 1975, verminderd met forfaitaire kosten voor onderhoud en herstelling. Eigenlijk zou er elke tien jaar een algemene herschatting van de KI’s moeten gebeuren. De huurwaarde van vastgoed kan immers veranderen, onder andere door veroudering, verhoogd comfort of wijzigingen in de buurt. 

De laatste algemene herschatting, met basis 1975, dateert echter van 1979. Om de KI’s enigszins in lijn te houden met de realiteit worden ze sinds 1991 geïndexeerd op basis van de evolutie van de consumptieprijzen. Maar indexeringen houden uiteraard geen rekening met uiteenlopende ontwikkelingen in de werkelijke huurwaarde. Als het KI een goede maatstaf zou vormen voor het jaarlijkse nettohuurinkomen, zou er tussen beide een duidelijk lineair verband moeten bestaan. 

De groeiende discrepantie tussen de KI’s en de werkelijke huurprijzen leidt tot verstoringen op de woningmarkt en tot onrechtvaardige situaties waarin belastingbetalers in een vergelijkbare situatie verschillend worden belast.

Uit een recente studie over onroerendgoedfiscaliteit (rethinking real estate taxation) blijkt nu net dat dit verband zeer zwak is: woonhuizen met exact dezelfde jaarlijkse huurprijs hebben soms een totaal uiteenlopend KI. De bevindingen voor de verkoopwaarden van woningen liggen in dezelfde lijn. Voor een bepaalde verkoopwaarde van een woning is er een enorme variatie in KI’s. En dat gaat ook andersom op: voor een bepaald KI is er een enorme variatie in de verkoopwaarden van woningen. Niet verwonderlijk, aangezien veel waardestijgingen van woningen niet leiden tot aanpassingen van het KI. Zo zal de opwaardering van stadswijken, de herinrichting van stationsomgevingen, de ontsluiting via nieuwe wegen of extra openbaar vervoer of de aanleg van een park het KI niet veranderen.

Daarnaast leiden verbeteringen aan de woning vaak niet tot een hoger KI. Het Rekenhof stelde in het verleden vast dat veel wijzigingen sinds 1980 niet gemeld zijn aan de Administratie Patrimoniumdocumentatie (AAPD), wat dan ook niet tot een KI-herziening heeft geleid. Verschillende gemeenten proberen dit op te lossen door intensief met de AAPD samen te werken om bepaalde achterhaalde KI’s te herzien.

Het KI is als belastinggrondslag dus hopeloos verouderd en weerspiegelt de verschillen in ruimtelijke ontwikkeling en woningkwaliteit niet. De onderzoekers van de hierboven vermelde studie stellen dan ook: ‘De groeiende discrepantie tussen de KI’s en de werkelijke huurprijzen leidt tot verstoringen op de woningmarkt en tot onrechtvaardige situaties waarin belastingbetalers in een vergelijkbare situatie verschillend worden belast.’

Een probleem hierbij is dat de federale overheid bevoegd is voor het vaststellen van het kadastraal inkomen (en dat ze voor een algemene herschatting of perequatie dus budgettaire middelen zou moeten uittrekken), terwijl de fiscale ontvangsten die eruit voortvloeien, vooral ten goede komen van de gemeenten en provincies (via de opcentiemen) en gewesten (via de onroerende voorheffing).

Dat brengt ons bij het tweede probleem: de afhankelijkheid van Vlaams fiscaal beleid. De gemeentelijke opcentiemen komen boven op de Vlaamse onroerende voorheffing. Het is positief dat gemeenten voor de invordering en inning kunnen ‘meeliften’ met de basisbelasting, maar daardoor zijn ze ook afhankelijk van het fiscale beleid van de Vlaamse overheid. Wijzigingen aan die Vlaamse basisbelasting hebben een direct gevolg voor de gemeentelijke ontvangsten. Ook Vlaamse belastingvrijstellingen en -verminderingen verlagen de potentiële gemeentelijke fiscale ontvangsten. Zo zijn er bijvoorbeeld vrijstellingen voor materieel en outillage en voor gebouwen bestemd voor het openbaar uitvoeren van een eredienst, en verminderingen voor kinderen ten laste of gebouwen onder een bepaald E-peil. De Vlaamse overheid raamt de minderontvangsten ten gevolge van al die maatregelen voor zichzelf in 2024 op 115,2 miljoen euro.

De Vlaamse overheid beschikt trouwens over een zeer grote hefboom op dit vlak: in euro’s uitgedrukt zijn de ontvangsten uit de onroerende voorheffing voor de gemeenten een veelvoud van de ontvangsten voor de Vlaamse overheid. Een Vlaamse fiscale stimulans via de onroerende voorheffing kost de Vlaamse Schatkist relatief weinig geld, maar genereert vooral een financieel effect voor belastingplichtigen via de minderontvangsten voor de gemeenten en provincies.

De VVSG roept de Vlaamse overheid op om samen een nieuw waarderingssysteem van de onroerende goederen op te zetten.

Een voorbeeld maakt dit duidelijk. Stel, het geïndexeerde kadastraal inkomen van een huis bedraagt 2000 euro. De gemeente heft 800 opcentiemen en de provincie heft een tarief van 130 opcentiemen. De belastingplichtige komt niet in aanmerking voor belastingvermindering. In totaal zal de onroerende voorheffing 817,82 euro bedragen. Van dit bedrag gaat er 79,4 euro naar het Vlaamse Gewest (dit is de basisheffing van 3,97% van het kadastraal inkomen), 635,2 euro naar de gemeente (dit is 8 keer de basisheffing) en 103,22 euro naar de provincie (dit is 1,3 keer de basisheffing). Stel dat de belastingplichtige toch in aanmerking komt voor een belastingvermindering van bijvoorbeeld 20%, dan zal de 163,6 euro korting die de belastingplichtige krijgt voornamelijk gefinancierd worden door de gemeenten (127 euro) en veel minder door het Vlaamse Gewest (15,9 euro) of de provincie (20,6 euro). 

Mogelijke oplossingen