Waarom een integriteitsbeleid voeren? Wat koop je ervoor?

Hoewel we misschien denken dat integer handelen een karaktertrek is die je kan toetsen bij de aanwerving, blijkt dat vooral de context en de organisatie zelf ervoor zorgen of iemand moreel juiste beslissingen neemt.

Het is de verantwoordelijkheid van de overheidsorganisatie om mensen veiligheid en bescherming te bieden bij de risico's die ze lopen in de uitoefening van hun functie of ambt. Die risico's hebben te maken met geld, macht, kennis(monopolie), geweld(monopolie), afhankelijkheid, emotionele betrokkenheid, dubbele pet… Ze hebben allemaal gemeen dat mandatarissen of ambtenaren misschien niet meer in volledige onafhankelijkheid (en dus in het algemeen belang) een beslissing kunnen nemen. Ze opsporen, in kaart brengen en ermee leren omgaan vormt de uitdaging van elke werkgever. 

Iedere medewerker wordt geconfronteerd met lastige situaties waarbij hij rechten, belangen en verwachtingen moet afwegen. Het is belangrijk dat een organisatie ondersteuning biedt om daarmee om te gaan. Dat begint met ervoor te zorgen dat mensen op een laagdrempelige manier en in vertrouwen lastige zaken kunnen melden en bespreken. Vervolgens moet de organisatie hen laten oefenen in het omgaan met vaak voorkomende lastige kwesties. 

Het doel is dus zeker niet om zo weinig mogelijk lastige kwesties in een organisatie te ontdekken, maar integendeel om ze zoveel mogelijk naar de oppervlakte te brengen. Hoe meer meldingen van integriteitskwesties, hoe minder integriteitsschendingen er zullen zijn. 

Integer handelen is niet hetzelfde als de wet volgen. Een handeling of beslissing kan perfect legaal zijn maar niet de meest zorgvuldige. De kernvraag is dus niet: mag het of mag het niet, maar wel: is het goed om zo te handelen?
Integer handelen mikt op een hoger ambitieniveau. Zo bijvoorbeeld heeft een personeelslid recht op goed werkgeverschap, ook al staat dit nergens in het Gemeente- of OCMW-decreet. Het is de plicht van een werkgever, en zeker van een overheid, om een goede werkgever te zijn tegenover zijn personeelslid. Het personeelslid van zijn kant heeft de plicht om een zorgvuldige handelende ambtenaar of civil servant te zijn. Ten slotte heeft ook de burger het recht om goed bestuurd te worden. Hij mag van zijn lokale overheid transparante, redelijke en onderbouwde beslissingen verwachten (cf. algemene beginselen behoorlijk bestuur). 

Daarnaast is het belangrijk om een morele ondergrens vast te leggen in een deontologische code. Dat is het absolute minimum dat iedere medewerker of politicus moet respecteren. Deze deontologische code wordt gehandhaafd door in geval van overtreding een tucht- of disciplinaire procedure op te starten.

Wat is de aanleiding om te starten met een integriteitsbeleid?

• Sommige lokale besturen zijn een integriteitsbeleid gestart vanuit de verplichting om een internecontrolesysteem op te zetten.
• Andere besturen werden ertoe gedwongen door omstandigheden waarin de integriteit van het personeel en/of van de politici op het spel stond. De maatschappelijke commotie in de afgelopen maanden over Publifin en Samusocial zijn eigenlijk een dankbare aanleiding om ervan werk te maken, onder het motto: never waste a good crisis.
• Nog in andere besturen spoort men medewerkers aan om de lat van de lokale dienstverlening zo hoog mogelijk te leggen en daarbij kwalitatief hoogstaande beslissingen te nemen. Deze besturen empoweren hun personeel zonder hen helemaal los te laten; de organisatie biedt hen daarbij voldoende ondersteuning om zelf een moreel oordeel te vellen.  
• We hebben ook weet van lokale besturen die met een integriteitsbeleid voor lokale mandatarissen gestart zijn met het beroepsgeheim als aanknopingspunt.
• Ook de kernwaarden van het bestuur of het bestuursakkoord kunnen een startpunt zijn om ervan werk te maken.
• De nakende integratie van de gemeente en het OCMW is vaak een aanleiding om de deontologische code opnieuw aan te scherpen en het integriteitsbeleid op een hoger niveau te tillen.
  

Wat houdt integriteit en een integriteitsbeleid in? Hoe eraan beginnen?

Er zijn uiteraard vele invalshoeken om met een integriteitsbeleid te beginnen

• Een lokaal bestuur kan het makkelijkst eraan beginnen door een stand van zaken op te maken van wat in het bestuur al is en wat er nog niet is. Zo een analyse werkt goed als overzicht en kost weinig.
• De meeste besturen zijn gewapend met een tucht- en disciplinaire procedure. De tuchtregels staan in de organieke decreten en in het uitvoeringsbesluit van 15 december 2006. De disciplinaire regels voor contractanten die in de Arbeidsovereenkomstenwet staan worden best aangevuld in de lokale rechtspositieregeling of arbeidsreglement (uitbreiding straffenarsenaal, beroepsmogelijkheid, bestemming geldboeten…).

• Voor mandatarissen is het sanctionerend instrumentarium eerder ontoereikend: voor raadsleden ontbreekt een tuchtprocedure; voor uitvoerende mandatarissen is het tuchtrechtelijk straffenarsenaal beperkt tot schorsing en afzetting.

• Veel lokale besturen beschikken ook over een deontologische code, al bleek uit een studie van Audit Vlaanderen dat deze deontologische code vaak niet leeft (zie Thema-audit gemeentelijke belastingen en retributies, globaal rapport, 16 februari 2016, Deel I, punt 1.5 (blz. 31) en Deel II, punt 1.3 (blz. 71-73). De deontologische code zou geregeld moeten geactualiseerd worden op basis van kwesties die zich in het verleden hebben voorgedaan.  Zo moet het personeelslid er zelf voor zorgen dat hij zich onthoudt van activiteiten, zelf of via een tussenpersoon, waarbij hij zijn ambtsplichten niet kan vervullen, de waardigheid van het ambt in het gedrang komt, zijn eigen onafhankelijkheid wordt aangetast of een belangenconflict ontstaat (artikel 110 Gemeentedecreet). Maar om dit artikel goed te kunnen laten naleven koppelen lokale besturen er best een rapporteringsverplichting voor nevenactiviteiten aan, zodat mogelijke belangenvermenging vroegtijdig opgespoord kan worden (ook door het bestuur).
• Vanuit de wetgeving welzijn op het werk van 4 augustus 1996 geldt de verplichting om vertrouwenspersonen aan te wijzen. Vaak worden deze mensen ook aangeduid als laagdrempelig intern steunpunt om in alle vertrouwen lastige situaties te signaleren en een eerste richtinggevend advies aan te vragen. De eigen leidinggevende is daarnaast uiteraard ook goed geplaatst om het personeelslid bij lastige kwesties te ondersteunen. Bij mogelijke strafrechtelijke inbreuken is het personeelslid zelfs verplicht om mogelijke schendingen door te geven. Ten slotte kan het personeelslid ook onregelmatigheden die hij in de uitoefening van zijn functie vaststelt rapporteren aan Audit Vlaanderen zonder dat dit aanleiding kan geven tot een tucht- of disciplinaire sanctie (art. 267 Gemeentedecreet).  
• Waar het vele besturen echter nog aan ontbreekt, is het opsporen van de specifieke integriteitsrisico's van de kwetsbare processen en functies in de overheidsorganisatie. En hoewel elke organisatie zijn eigen morele vraagstukken kent zijn er een aantal kwetsbare functies die in elke gemeente, OCMW, intergemeentelijk samenwerkingsverband, OCMW-vereniging of autonoom gemeentebedrijf voorkomen: politici met de uitvoerende mandatarissen op kop (machtspositie; afhankelijkheid van kiezers; geldpositie…) ; de secretaris en financieel beheerder (machtspositie; geldpositie; kennis); politiemensen (geweldmonopolie); omgevingsambtenaar (geldpositie; afhankelijkheidspositie); mensen op de aankoopdienst en op het containerpark, verpleeg- en zorgkundigen (zorgafhankelijkheid van de patiënten/cliënten)… Voor deze specifieke ambtsdragers en personeelsleden is het belangrijk om te anticiperen op mogelijke integriteitsschendingen en het integer omgaan met lastige situaties geregeld in te oefenen.
• Welke risico's op vlak van integriteit en deontologie zijn er nu juist binnen de verschillende processen? Audit Vlaanderen heeft hierover een aantal nuttige publicaties.  In de globale rapporten worden de integriteitsrisico's die gepaard gaan met bepaalde taken bij een lokaal bestuur verder uitgewerkt. Voor het proces 'belastingen en retributies' is er een controleprogramma opgemaakt, waarin per stap van het proces de risico's zijn opgesomd, m.i.v. de risico's op vlak van integriteit/deontologie/fraude.  
• Ten slotte moeten we helaas constateren dat we in Vlaanderen goed bestuur vaak verwarren met juridisch correct handelen. Moreel oordelen en beslissen is ons te weinig vertrouwd; we moeten dat oefenen en trainen… Integriteit is een werkwoord. Dat kan via trainingen morele oordeelsvorming, dilemmatrainingen, het vijfstappenmodel van Cooper of andere methodieken. In sommige besturen maakt men van het melden van lastige situaties een wekelijks agendapunt op het managementteam. Bij het organiseren van trainingen is het belangrijk dat er veiligheid geboden wordt. Dat kan door bijv. bij een groep medewerkers geen leidinggevenden te laten deelnemen, of bij politieke mandatarissen geen mensen uit de administratie toe te voegen.
• Ideaal gesproken voeden de integriteitsmeldingen en dilemmatrainingen de deontologische code ("voor welke situaties is het bij ons blijkbaar nodig om de regels te verduidelijken of aan te scherpen?") en omgekeerd: welke regels vinden we zo belangrijk dat we onze personeelsleden en politici daarin moeten trainen?

Kortom, een integriteitsbeleid is een tweesporenbeleid: enerzijds het aanscherpen van het moreel bewustzijn en anderzijds de minimale regels in de deontologische code doen handhaven en schendingen beteugelen.
Naast de hierboven geschetste maatregelen op organisatieniveau zou men kunnen focussen op het individuele personeelsbeleid: zo bijv. is een erg meegaand iemand prima voor een onthaalfunctie maar niet om sanctionerend ambtenaar te zijn.
En ten slotte: aandacht voor integriteit is geen kwestie van deze of gene methodiek, en geen monopolie van dit bureau of deze overheid. Laten we er samen en ieder voor zich werk van maken om zo de (lokale) overheid en de (lokale) democratie in Vlaanderen sterker te maken

Linken

• Morele leerproces: diverse modellen: Cooper, G&I… zie mooi overzicht in Evi Devis (KU Leuven), Implementatiestrategieën voor de deontologische code van de politiediensten: een 'toolbox' voor een modern integriteitsbeleid'
• Opleidingen VVSG, zoals dilemmatraining voor personeelsverantwoordelijken op 19 oktober 2017 in Gent; ethische vraagstukken in woonzorgcentra op 9/5, 14/9 en 30/11 in Roeselare, en op 4/5, 19/9 en 5/12 in Leuven
• VVSG-Trefdag
• VVSG-deontologische code voor mandatarissen (in opmaak); zal gepresenteerd worden op de VVSG-Trefdag
• Integriteitsscan (in opmaak); zal gebracht worden op de VVSG-Trefdag
• Audit Vlaanderen, de klokkenluidersregeling bij Audit Vlaanderen,  de databank van Audit Vlaanderen met goede praktijken over deontologie, integriteitsrisico's eigen aan bepaalde taken (globaal rapport Audit Vlaanderen), en controleprogramma risico's gemeentelijke belastingen en retributies Audit Vlaanderen
• Instrumentarium integriteit Vlaamse overheid 

Juridische basis

De juridische kapstokken voor een integriteitsbeleid bij lokale besturen zijn:

1.      De afdeling in het Gemeente- en OCMW-decreet over 'deontologische rechten en plichten'. Zie bijv. de artikelen 107-112 Gemeentedecreet; analoge regels gelden voor het OCMW-personeel. Voor de lokale mandatarissen gaat het om de artikelen 41, 56, 276 en 278 Gemeentedecreet en de overeenkomstige artikelen uit het OCMW-decreet.
2.      De algemene zorgvuldigheidsverplichting in artikel 16 en 17 van de Arbeidsovereenkomstenwet van 3 juli 1978 (enkel voor de contractueel aangestelde personeelsleden):
3.      Het sanctionerend instrumentarium

• Voor statutairen: de tuchtregeling: zie artikel 118-144 van het gemeentedecreet (en analoge bepalingen in het OCMW-decreet):
• Voor contractueel aangestelde personeelsleden geldt minstens het wettelijk voorziene instrumentarium van de arbeidsovereenkomstenwet van 3 juli 1978, aangevuld met bepalingen in de lokale rechtspositieregeling (of arbeidsreglement). Als het bestuur niets toevoegt in het eigen arbeidsreglement is het wettelijk straffenarsenaal beperkt tot de mondelinge of schriftelijke berisping, het ontslag en het ontslag om dringende reden. Als de gemeente of het OCMW kan het gamma uitbreiden met o.m. een geldboete of schorsing van het arbeidscontract met loonverlies gedurende één of meerdere dagen. Extra straffen toevoegen is nuttig, omdat een ontslag niet altijd in verhouding staat tot de fout. Als het bestuur bijkomende straffen vastlegt in het arbeidsreglement moet het ook de tekortkomingen en de beroepsmogelijkheid vastleggen.
  Bij het opleggen van een geldboete moet het bedrag en de bestemming duidelijk vermeld zijn. De Loonbeschermingswet (dat bepaalt dat slechts een deel van het salaris kan ingehouden worden) blijft van toepassing.
  Een loutere verwijzing naar de algemene verplichtingen van een contractueel personeelslid (zorgvuldigheid, gehoorzaamheid enz. - artikel 17 Arbeidsovereenkomstenwet) is wellicht onvoldoende. Besturen zullen verder moeten specifiëren, bijv. 'niet eerbiedingen van veiligheids- en gezondheidsvoorschriften', 'de waardigheid van de functie in het gedrang brengen', 'niet naleven van de beroepsethiek', 'ongerechtvaardigde afwezigheid op het werk', 'te laat op het werk', 'dronkenschap op het werk', 'druggebruik op het werk', 'geweldpleging op het werk'.

4.      De verplichting van ambtenaren en gezagsdragers om misdaden of wanbedrijven waarvan men in de uitoefening van het ambt kennis krijgt, te melden aan de procureur. (artikel 29 Wetboek van Strafvordering) De aansprakelijkheid van het overheidspersoneel: zie Wet van 10 februari 2003.
5.      De verplichting om een systeem van organisatiebeheersing uit te werken (zie artikel 99 van het Gemeentedecreet – en overeenkomstige regel in OCMW-decreet):
6.      Externe audit: artikel 265- 269 Gemeentedecreet en de overeenkomstige bepalingen in de OCMW-wetgeving.
7.      De wetgeving openbaarheid van bestuur (Wet van 11 april 1994 en Decreet van 26 maart 2004) en de motiveringsverplichting (Wet Motivering Bestuurshandelingen van 21 juli 1991) hebben ervoor gezorgd dat de kwaliteit van de besluitvorming de laatste twintig jaar fel verbeterd is.