Voor een sterk lokaal bestuur

Schrijf u nu in met vroegboekkorting voor de Trefdag op 12 oktober

Kies hieronder uw thema

i-scan - het boek

e-Government: nieuwe kans of nieuw probleem ?

Download hier de presentatie van de studiedag van 22 april 2009

 Omslag boek

Gemeenten in Vlaanderen zijn al een tijd bezig met e-government. In het begin stond e-gov vaak synoniem voor een website en digitaal loket. Deze instrumenten beloven een snelle dienstverlening op maat en interactie met de burger. Maar achter deze toepassingen gaat vaak ook een veranderende organisatie schuil, met uitdagingen voor de kwaliteit voor de dienstverlening, afstemming tussen diensten en integrale samenwerking.  
De Hogeschool Gent onderzocht gedurende twee jaar in een dertigtal Vlaamse gemeenten de relatie tussen ICT en de gemeentelijke organisatie. Het blijkt om een complexe verhouding te gaan. ICT kan een grote invloed hebben op de modernisering van de organisatie. Het kan de relaties tussen diensten wijzigen en de werking van de organisatie verbeteren. Maar de organisatie zelf, met haar eigen werking, structuur en cultuur, heeft ook een sterke invloed op de inzet van ICT. Als de aansturing ontbreekt en elke dienst afzonderlijk met ICT aan de slag gaat, dan leidt ICT niet tot meer samenwerking, maar kan het net de scheiding tussen diensten versterken en de samenwerking bemoeilijken. 
De resultaten zijn neergeschreven in het boek E-government: nieuwe kans of nieuw probleem? Achter de schermen bij Vlaamse gemeenten, het eerste boek in een nieuwe reeks over management bij gemeenten. De auteurs gaan in op de veranderingen die ICT in gemeentelijke organisaties teweegbrengt, maar kijken ook hoe e-gov op organisatiekenmerken botst. Welke rol speelt een ICT-dienst in deze verandering? Hoe is de verhouding met andere diensten? Stuurt het management dit voldoende aan? En hoe zwaar weegt de invloed van ICT-leveranciers? Al naargelang het samenspel tussen ICT en organisatie onderscheiden de auteurs vier types van gemeenten, elk met hun eigen kenmerken. 

Dit boek geeft een inzicht in de interne keuken van Vlaamse gemeenten. Hoe verloopt de inzet van ICT achter de schermen? Herkenbare verhalen en concrete praktijkvoorbeelden doorweven het boek. De auteurs benaderen ICT niet vanuit een technische invalshoek maar vanuit de meest essentiële vraag: is e-gov een hefboom of een rem op verandering? Deze inkijk kan politici en managers helpen om in te zien dat de inzet van ICT geen neutrale operatie is. Het is vooral het management van de wisselwerking tussen organisatie en ICT dat bepaalt of ICT een steun is voor de organisatie dan wel een nieuw probleem.

Het boek bevat concrete tips en aanbevelingen voor iedereen die bij verandering in lokale besturen betrokken is: lokale ambtenaren zoals gemeentesecretarissen, leden van het managementteam, kwaliteitscoördinatoren en ICT-verantwoordelijken, maar ook politici, consultants, ICT-leveranciers en de Vlaamse overheid.

Het boek E-government: nieuwe kans of nieuw probleem? Achter de schermen bij Vlaamse gemeenten. kwam mee tot stand dankzij de steun van de Vereniging voor Vlaamse Steden en Gemeenten (VVSG) en de Coördinatiecel Vlaams E-government (CORVE) en is uitgegeven bij Die Keure. De kostprijs is 45 euro.

Voor meer informatie:

iscan@hogent.be

sabine.rotthier@hogent.be

 

Synthese van het boek 

Het boek E-government: nieuwe kans of nieuw probleem? Achter de schermen bij Vlaamse gemeenten gaat over de relatie tussen Informatie en Communicatie Technologieën (ICT) en de interne werking van gemeenten. Over de kansen maar ook over de nieuwe problemen die ICT veroorzaakt. In dit boek verwerken de auteurs het vele materiaal dat ze verkregen op basis van 29 zogenaamde ‘I-scans’ in kleine en middelgrote Vlaamse gemeenten: een doorlichting waarbij ze samen met de medewerkers van de gemeenten de inzet van ICT in de organisatie bekeken. Dit boek is het reisverslag van hun expeditie doorheen Vlaanderen.

In hun I-scan onderzoek gingen de auteurs niet alleen na hoe ver de gemeenten staan op vlak van organisatieontwikkeling en hoe ver hun inzet van ICT ontwikkeld is. De cruciale vraag was vooral: hoe goed slagen de gemeenten erin om de organisatie en de inzet van ICT op elkaar af te stemmen? En welke factoren maken dat een gemeente hier goed of minder goed in slaagt? Op basis van de resultaten kwamen de auteurs tot een typologie van vier types gemeenten. Een eerste type (kwadrant II) zijn gemeenten die zowel op vlak van organisatieontwikkeling als op vlak van ICT-ontwikkeling al vrij ver staan en die er ook in slagen om beide op elkaar af te stemmen. Er zijn ook gemeenten (kwadrant III) waarbij organisatie- en ICT-ontwikkeling goed op elkaar zijn afgestemd, maar dan in minder positieve zin. Zij scoren minder goed op zowel organisatieontwikkeling als ICT-ontwikkeling. Het derde en vierde type gemeenten zijn eerder buitenbeentjes. Het ene type (kwadrant I) omvat gemeenten die het qua organisatieontwikkeling minder goed doen, maar waarbij ICT sterk uitgebouwd is. Bij het vierde type gemeenten (kwadrant IV) is de organisatie ver ontwikkeld, maar ICT veel minder.

Welke variabelen hebben nu een invloed op die organisatie- en ICT-ontwikkeling en op het samenspel tussen beide?

De grootte van de gemeenten zou hier een rol kunnen spelen, want hoe meer inwoners, hoe meer financiële middelen, hoe meer personeel, enz. Grotere gemeenten zouden dus beter scoren dan kleinere gemeenten. Het onderzoek toont inderdaad dat kleine gemeenten (< 10 000 inwoners) het beduidend moeilijker hebben, maar groot zijn (> 30 000 inwoners) is geen garantie op succes. Drie van de vier best scorende gemeenten uit het onderzoek zijn gemeenten met meer dan 30 000 inwoners. Maar de helft van de onderzochte grote gemeenten scoort zwak op organisatieontwikkeling en sommige daarvan eveneens op ICT-ontwikkeling. Grootte zegt dus niet alles.

Ook organisatiekenmerken blijken een belangrijke rol te spelen: organisatiecultuur- en structuren, de manier waarop het management en medewerkers met ICT en veranderingen omgaan, enz. Gemeenten met een eerder open organisatiecultuur, die de eigen organisatie in vraag durven stellen, openstaan voor verandering en verbetering, openstaan voor initiatief van medewerkers en die overleg en samenwerking stimuleren, staan duidelijk verder met de ontwikkeling van hun organisatie en de manier waarop ICT dit ondersteunt dan gemeenten waar een eerder gesloten organisatiecultuur heerst.

Daarnaast zijn de houding van de organisatieleiding, de secretaris en het managementteam, cruciaal. Zij hoeven niet zozeer over technische ICT-kennis te beschikken, maar als zij het belang van de samenhang tussen organisatieontwikkeling en ICT erkennen en het personeel in die richting aansturen, stimuleren en ondersteunen, helpt dit de organisatie sterk vooruit.

Politieke interesse en betrokkenheid kunnen helpen, maar blijken geen noodzakelijke voorwaarde te zijn voor gemeenten om de organisatieontwikkeling en de manier waarop ICT dit ondersteunt, goed op elkaar af te stemmen. Vier van de vijf onderzochte gemeenten waar geen schepen van ICT was, scoren inderdaad slecht (en bevinden zich in kwadrant III). Maar in verschillende gemeenten die goed scoren, was de politieke interesse in de interne organisatiewerking en ICT beperkt en liet men dit over aan de administratie. ICT blijkt geen aantrekkelijke portefeuille voor een schepen, want het bevat weinig zichtbare realisaties voor de burger, effecten zijn vaak pas op lange termijn zichtbaar, ICT kost veel geld en vergt dienstoverschrijdend denken. Al die kenmerken staan haaks op een politiek mandaat.

Ook de zogenaamde I-professionals (dit zijn de mensen die ICT-gerelateerde taken vervullen in de gemeenten) met al hun specifieke kenmerken zoals takenpakket, aantal, niveau van inschaling,… spelen een belangrijke rol. Welke rol kunnen, willen en mogen zij spelen? Ook hun relatie met de top van de organisatie en de andere diensten heeft een grote invloed op de manier waarop ICT de organisatieontwikkeling ondersteunt. Gemeenten waar een I-professional deel uitmaakt van een organisatiebreed overleg, scoren duidelijk beter. Toch is slechts 1 op 3 I-professionals lid van een diensthoofdenoverleg en zit slechts 1 op 5 in het managementteam.

Naast deze organisatiekenmerken gaat het boek ook in op enkele meer technische aspecten van ICT: de infrastructuur (hardware), de toepassingen (software) en het gegevensbeheer (data). Los van enkele problemen met de aansluiting van buitendiensten op het gemeentelijk netwerk, zijn de gemeenten doorgaans goed uitgerust op vlak van ICT-infrastructuur. Wat de software betreft, zijn de problemen volgens de auteurs complexer. Het aantal ICT-toepassingen in gemeenten is de laatste jaren fors toegenomen, zowel de algemene bureautoepassingen als de gemeentespecifieke toepassingen zoals een bevolkingsapplicatie, een toepassing voor milieu- en bouwvergunningen, een zaalreservatiesysteem, enz. Deze toepassingen leiden echter niet automatisch tot een efficiëntere werking en dienstverlening. Het merendeel van de toepassingen is dienstgebonden en/of werkt los van elkaar. Vaak ontbreekt elke koppeling tussen toepassingen of uitwisseling van gegevens tussen diensten, ook waar dat duidelijk nuttig zou kunnen zijn. Diensten werken nog vaak naast elkaar en doen dubbel werk, dikwijls zonder het van elkaar te weten. Een gebrek aan organisatiebrede focus en visie bij de organisatietop en de I-professionals is hier zeker een van de oorzaken. Maar ook de ICT-leveranciers spelen hier een grote rol. Er zijn slechts een beperkt aantal leveranciers voor gemeentespecifieke software en dat maakt dat gemeenten sterk afhankelijk zijn van hen. Leveranciers spelen in op losse vragen van gemeenten en op die manier creëren ze een aanbod van zeer dienstgebonden software, die los van elkaar staan. Bovendien zijn hun toepassingen onderling vaak niet compatibel. Op die manier werken leveranciers de eilandjescultuur tussen diensten in de hand en faciliteren ze de nieuwe organisatiebrede ontwikkelingen niet. ICT is geleidelijk binnengeslopen in de organisatie. De hardware en software groeiden als het ware organisch. Het is niet zo dat er van bij het begin een doordacht plan was om ICT in te zetten. Maar nu stuiten de gemeenten wel op de problemen die zo’n organische groei en een gebrek aan geïntegreerde aanpak in het verleden met zich meebrengen.

Een van die problemen is ongetwijfeld het gegevensbeheer. Het systematisch en gestructureerd bewaren, uitwisselen en actueel houden van gegevens blijkt voor alle gemeenten moeilijk te zijn.  Ook voor de gemeenten die in het onderzoek ‘het best’ scoren op organisatie- en ICT-ontwikkeling. ‘Best’ is dus in de Vlaamse context relatief. Gegevens zitten doorgaans erg verspreid binnen de organisatie en in de meeste gemeenten is er weinig tot geen koppeling of uitwisseling van gegevens tussen diensten. De diensten organiseren zich het liefst zelf en vertrouwen het meest op hun eigen gegevensbestanden die ze lokaal opslaan. Het blijkt erg moeilijk om dit te doorbreken. Een voorbeeld zijn de talloze adressenbestanden die verspreid zitten doorheen de diensten. Dezelfde gegevens bevinden zich op verschillende plaatsen in uiteenlopende vormen en bestandsformaten en daardoor moeten adreswijzigingen op verschillende plaatsen gebeuren, waardoor de kans op fouten sterk toeneemt en niemand na verloop van tijd nog weet welke gegevens juist zijn. Het ontbreken van goede afspraken over aanspreektitels, benamingen … en zelfs de weergave van straatnamen maakt het vaak erg moeilijk om de gegevens samen te voegen en uit te zuiveren. Ook de bedrijfsgegevens lijken een quasi onmogelijke opdracht; geen enkele gemeente beschikt over een volledig correcte adressenlijst van alle bedrijven binnen haar grondgebied. Nu heeft niemand een goed overzicht over waar welke gegevens zitten. Duidelijke en dienstoverschrijdende afspraken over het gebruik en het beheer van gegevens ontbreken vaak. Daarnaast valt het op dat gemeenten in hoofdzaak werken met (een verzameling van) eigen bestanden en zelden beroep doen op bestaande authentieke bronnen bij andere overheden. Gemeenten gebruiken zelden databronnen van de centrale overheden als basis voor de eigen gegevens.

ICT leidt dus niet altijd tot meer efficiëntie. Sterker zelfs: ICT kan, eens geïmplementeerd, zelfs een betere en meer geïntegreerde werking en dienstverlening in de weg staan. Daarom gaat e-government nooit alleen over het inzetten van moderne ICT of het louter automatiseren van de bestaande werking en dienstverlening. Het gaat ook over het herbekijken en efficiënter organiseren van die werking en dienstverlening zelf. Hier komen we op het domein van de processen en wat wordt genoemd de ‘Business Process Reengeneering’: het herbekijken van de processen zelf vooraleer ze te automatiseren of te informatiseren. Meer en meer gemeenten brengen op de een of andere manier hun processen in kaart. Opvallend is echter dat heel wat gemeenten dit niet doen om hun processen te verbeteren en dat ze lang niet altijd het verband leggen met de mogelijke inzet van ICT. Weinig gemeenten lijken e-government aan te grijpen als hefboom naar een efficiëntere werking en dienstverlening.

Gemeenten zijn complexe organisaties met een grote verscheidenheid van aangeboden diensten en producten. Het aantal diensten in Vlaamse gemeenten en hun takenpakketten zijn de laatste twintig jaar sterk uitgebreid. ICT volgt voor een belangrijk deel deze ontwikkeling en versterkt dat dienstgebonden denken en handelen. Op het moment dat die logica van ICT de organisatie beheerst, kan ICT voor nieuwe problemen en voor versterking van bestaande problemen zorgen. Er zijn evenwel tekenen van een omslag. O.a. het gemeentedecreet en bepaalde organisatiebrede softwaretoepassingen zoals klachtenbehandeling en documentbeheer, stimuleren het denken in termen van organisatiebrede en geïntegreerde werking. Waar in het diensten-denken ICT bijdraagt tot dienstgebonden automatisering, zou ICT dan kunnen leiden tot het horizontaal en organisatiebreed herdenken van de interne werking. Op dat moment wordt ICT een sterke aandrijfkracht voor organisatieverandering en kan het die organisatieverandering verankeren en stabiliseren. Het is een omslag die moeizaam verloopt en het is duidelijk dat daarvoor andere en nieuwe capaciteit nodig is, onder andere maar niet alleen voor ICT. 

  
  
  
I-scanPlus_brochure_05.pdfI-scanPlus_brochure_05Pieter Psel. Sellenslagh
Lokaal2013-10 - Mijn informatie moet onze informatie worden.pdfLokaal2013-10 - Mijn informatie moet onze informatie wordenCallens Herman
I-scan2_brochure_03_def.pdfI-scan2_brochure_03_defHermans Alex
20121119 Rapport Samenwerking OCMW-GEM.pdf20121119 Rapport Samenwerking OCMW-GEMKestens Heidi

Navigatie