Het was Napoleon die het niet langer kon aanzien dat de straten van zijn rijk vol afval lagen. Gemeenten kregen daarom de taak dit afval te verwijderen en samen te brengen op één centrale plaats, ver genoeg van de bewoning. Dit ging zo jarenlang door tot men inzag dat energie en grondstoffen op deze manier verloren gingen. We waren al in de jaren 70 toen men op Europees niveau er eindelijk toe kwam om een algemene beheershiërarchie voor de afvalstoffen om te zetten in een richtlijn. Deze richtlijn legde de algemene principes vast: afval zoveel mogelijk voorkomen, vervolgens recycleren en nuttig toepassen (ook als energiebron) en pas dan verwerken, met storten als allerlaatste optie.

Waar afvalbeheersing oorspronkelijk een kwestie was van algemene gezondheid en hygiëne, zijn we aldus geëvolueerd tot een integrale aanpak die ook rekening houdt met de gevolgen van de afvalverwijdering en die energie- en grondstoffenbesparing nastreeft.

Vlaanderen voerde de Europese richtlijn uit met het Afvaldecreet van 1981 dat nog altijd de basis vormt voor het Vlaamse afvalbeleid van vandaag. Tal van uitvoeringsbesluiten volgden, tot men die allemaal[1] heeft samengevoegd in het Vlaams Reglement betreffende afvalvoorkoming en –beheer, kortweg Vlarea. Voor specifieke afvalstromen en ook voor huishoudelijk afval kwamen er naast de eigenlijke wetgeving nog tal van voorschriften in zogenaamde uitvoeringsplannen, die in principe bindend zijn voor de lokale besturen. De Vlaamse overheidsadministratie die het afvalbeleid voorbereidt, medebepaalt en bewaakt, is de Openbare Afvalstoffenmaatschappij voor het Vlaamse Gewest, kortweg de OVAM.

Het zijn de gemeenten die voor het afval van de huishoudens al deze wetgeving in de praktijk hebben omgezet. Met succes: het Vlaamse afvalbeleid staat aan het koppeleton binnen Europa. De aanpak gebeurt veelal via intergemeentelijke samenwerking.

De gemeenten houden bij dit alles de belangrijke doelstellingen van het afvalbeleid voor ogen, in volgorde van belang: 1) zoveel mogelijk afval voorkomen, 2) hergebruiken van afval, 3) afval recycleren om zo primaire grondstoffen te vervangen, waarbij materiaalrecyclage voorrang heeft op loutere energierecuperatie, 4) de afval die dan nog overblijft milieukundig goed verwerken (verbranden, storten).

Daarbij wordt ook beoogd om, onder het motto de vervuiler betaalt, aan de burgers en de bedrijven die consumentenproducten op de markt brengen zoveel mogelijk de totale kost aan te rekenen van het afvalbeheer, weliswaar mogelijk met sociale correcties.

A.2. Wat is ‘afval’? en andere definities van begrippen

A.2.1. Wat is afval? – soorten afval

‘Afval’ is alles wat je niet langer wil of mag hebben en wat je dus zonder meer kwijtwil. Preciezer gezegd is een afvalstof “elke stof of elk voorwerp waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen”.[2] Onder de ‘houder’ verstaat de wetgeving de voortbrenger van de afvalstoffen of eender wie die de afvalstoffen in zijn bezit heeft, ongeacht of dat een natuurlijke persoon of rechtspersoon is.

De verschillende afvalstoffen zijn opgenomen in de ‘afvalstoffenlijst’[3] en aldaar onderverdeeld in “categorieën van afvalstoffen”[4]. Dat een stof of voorwerp is opgenomen in die afvalstoffenlijst, maakt er nog niet op zich een afvalstof van; dat is het pas “als aan de definitie van afvalstof is voldaan”.[5] Zo is bv. “kleding” (in de afvalstoffenlijst code 20 01 10) uiteraard niet zomaar afval, maar pas als de houder zich ervan ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen.

Zijn geen ‘afval’ de herbruikbare materialen die bijvoorbeeld de kringloopcentra inzamelen en opnieuw verkopen voor het oorspronkelijke gebruik. Immers, “een stof of voorwerp die hergebruikt wordt voor het oorspronkelijke doel, eventueel na een kleine herstelling of een eenvoudige behandeling, is geen afvalstof”.[6]

Verder is er geen sprake van “afval” als een stof ontstaat in een vergunde inrichting en er dan rechtstreeks verder gebruikt wordt in het productieproces. Anders gezegd, het gaat niet om ‘afval’ als een stof of voorwerp “rechtstreeks, in totaliteit en zonder speciale voorbehandeling ingezet wordt in een vergunde inrichting ter vervanging van een primaire grondstof, waarbij de stof aan de vigerende productnormering inclusief de milieuhygiënische aspecten voldoet en inzake aard, samenstelling en impact op mens en milieu vergelijkbaar is met de primaire grondstof die ze vervangt”.[7] Het gaat hier niet om ‘secundaire grondstoffen’, die immers op zeker ogenblik wel ‘afval’ zijn geweest.

Verder vallen uitdrukkelijk niet onder de definitie van ‘afvalstof’:[8]

“1° gasvormige effluenten die in de atmosfeer worden uitgestoten;

2° dierlijk mest, als bedoeld in het Mestdecreet;

3° afvalwater, met uitzondering van afvalstoffen in vloeibare toestand;

4° bodem, uitgegraven buiten ontginningsgebieden, die vrij kan worden hergebruikt als bodem of als bouwstof.”[9]

Het is soms een moeilijk te trekken grens tussen afvalstof en niet-afvalstof. Het Afvaldecreet voorziet daarom de mogelijkheid om vragen hierover per aangetekende brief voor te leggen aan de OVAM, die hierover binnen 30 dagen moet beslissen. Tegen deze beslissing is beroep mogelijk.[10]

Gemeenten vervullen een kerntaak inzake huishoudelijk afval. Dat zijn alle afvalstoffen die “ontstaan door de normale werking van een particuliere huishouding en afvalstoffen die daarmee gelijkgesteld worden bij besluit van de Vlaamse regering”.[11] Zo’n gelijkstelling gebeurde enkel voor straat- en veegvuil.[12]

Daarnaast is er bedrijfsafval, dit zijn de afvalstoffen “afkomstig van industriële, ambachtelijke of wetenschappelijke activiteit”, en in het algemeen ook “alle afvalstoffen die geen huishoudelijke afvalstoffen zijn”[13].[14]

‘Huishoudelijk afval’ mogen we niet verwarren met ‘huisvuil’. Huisvuil is een voor de niet-specialist helaas soms wat verwarrende term omdat hij niét omvat wat selectief wordt ingezameld (papier, glas, enz.), maar grosso modo alleen datgene wat nog terechtkomt in de grijze huisvuilzak of zijn vervangend recipiënt. Meer precies betekent ‘huisvuil’ “alle afvalstoffen die ontstaan door de normale werking van een particuliere huishouding en de gelijkgestelde afvalstoffen die in de voorgeschreven recipiënten voor huisvuilophaling kunnen worden geborgen, met uitzondering van papier en karton, textiel, glas, klein gevaarlijk afval, groente-, fruit- en tuinafval of groenafval, plasticverpakkingen, metalen verpakkingen en drankkartons en andere selectief ingezamelde afvalstoffen”.[15] “Huisvuil omvat tevens het sorteerresidu van PMD-afval.”[16] Maar het omvat niet het gemeentevuil. Niettemin wordt in het doordeweekse taalgebruik over afvalbeleid het selectief aangeboden afval ook al ’s mee begrepen onder de term ‘huisvuil’, bv. als men het heeft over ‘huisvuilbelastingen’.

Zowel huishoudelijk als bedrijfsafval kan tegelijk ook ‘gevaarlijke’ of ‘bijzondere’ afvalstof zijn, of zelfs allebei. De benaming zegt het zelf: gevaarlijk afval is afval dat een bijzonder gevaar kan opleveren, en een bijzondere afvalstof is een afvalstof waarvoor een bijzondere regeling nodig is omwille van de aard, samenstelling, herkomst of verwijdering ervan. Voorbeelden van bijzondere afvalstoffen zijn dierlijk afval, medisch afval, batterijen, bouw- en sloopafval, afgedankte elektrische en elektronische apparatuur, maar ook bv. papier- en kartonafval, houtafval, zwerfvuil, luiers. Het gevolg daarvan is dat naast de algemene regelen voor huishoudelijk of bedrijfsafval op die bijzondere afvalstof ook nog bijkomende of afwijkende regels of afvalplannen van toepassing kunnen zijn.

Gevaarlijke afvalstoffen zijn “afvalstoffen die een bijzonder gevaar voor de gezondheid van de mens of voor het milieu opleveren of kunnen opleveren of die in speciale inrichtingen verwerkt moeten worden”.[17] De gevaarlijke afvalstoffen zijn in de afvalstoffenlijst aangeduid met een “*”. De wetgeving voorziet de mogelijkheid voor de houder van afvalstoffen die in de afvalstoffenlijst met een “*” zijn aangeduid, om bij de Vlaamse minister een verzoek in te dienen om deze afvalstof te ‘deklasseren’ van gevaarlijk tot niet-gevaarlijk en wel omwille van het feit dat de betrokken afvalstof niet onder één van de in het Vlarea omschreven criteria voor gevaarlijke afvalstoffen valt[18]. Zo bv., hoe eigenaardig dat ook mag klinken, is Klein Gevaarlijk Afval geen ‘gevaarlijke afvalstof’ zolang het enkel opgeslagen wordt op het containerpark in afwachting van de ophaling ervan door een erkende overbrenger[19]; dit voorkomt dat er allerlei al te verregaande milieuvoorwaarden zouden gelden op het containerpark. Omgekeerd kan de Minister een bepaalde niet-gevaarlijke afvalstof toch onderbrengen bij de gevaarlijke afvalstoffen als blijkt dat ze wel een specifieke risicovolle eigenschap bezit.[20]

Bijzondere afvalstoffen zijn “huishoudelijke, gevaarlijke, bedrijfsafvalstoffen of andere afvalstoffen die wegens hun aard, samenstelling, herkomst of verwijdering een bijzondere regeling behoeven. Het Afvaldecreet[21] en daarop aanvullend het Vlarea[22] geven een opsomming van de bijzondere afvalstoffen.

Daarnaast is er ook nog ‘giftig afval’, maar in Vlaanderen valt giftig afval onder de ruimere categorie van de ‘gevaarlijke’ afvalstoffen.

Het giftig afval is in het Vlarea omschreven onder gevaars-eigenschap H6 als “stoffen en preparaten die door inademing of door opneming via de mond of de huid ernstige, acute of chronische gevaren en zelfs de dood kunnen veroorzaken”.[23] Dit sluit aan op de ook nog geldende federale omschrijving als stoffen die een bepaalde hoeveelheid bevatten van nader omschreven, bv. kankerverwekkende, chemische stoffen.[24] In principe kan het enkel gaan om bedrijfsafvalstoffen, niet om huishoudelijk afval.[25] “Worden met giftige afval gelijkgesteld de verpakkingen die giftige afval hebben bevat en door deze afval werden verontreinigd en die niet meer gebruikt worden.”[26]

Radio-actieve afvalstoffen ten slotte vormen een buitenbeentje. Het beleid inzake ioniserende stralingen is een federale bevoegdheid, terwijl het afvalbeleid in principe een gewestelijke bevoegdheid is. Om hier wat klaarheid in te scheppen hebben de verschillende overheidsniveaus afspraken gemaakt in een samenwerkingsakkoord. Een radio-actieve stof is “elke stof die één of meer radio-nucliden bevat, waarvan de activiteit of de concentratie om redenen van stralingsbescherming niet mag worden verwaarloosd”.[27] Van het moment dat men zich van zo’n stof wil ontdoen, zinnens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen is er dus sprake van een radio-actieve afvalstof. Zolang afvalstoffen beschouwd worden als radio-actief vallen ze onder de bevoegdheid van de federale overheid, meer bepaald het Federaal Agentschap voor Nucleaire Controle (FANC). In sommige gevallen kan men deze afvalstoffen echter “vrijgeven”.[28] Dit is met name het geval indien er sprake is van volledig verval (wanneer geen ioniserende straling meer vastgesteld wordt t.o.v. de natuurlijke achtergrondstraling), of indien er vergunning is verleend voor de verwijdering of de afvoer voor recyclage of hergebruik.[29] Het FANC verleent deze vergunningen, eventueel na overleg met de gewestelijke instanties bevoegd voor afvalbeheer (in Vlaanderen dus de OVAM).[30]

Definitie van enkele specifieke soorten van huishoudelijk afval[31]

Gemeentevuil: “marktafvalstoffen, straat- en veegvuil, strandafval, afval van recipiënten tegen de bestrijding van zwerfvuil, opruiming van sluikstorten, verontreinigd wegbermmaaisel. Gemeentevuil omvat niet: (1) riool- en kolkenslib, afval van de afbraak van kunstwerken, wegen, gebouwen, afval van de gemeentelijke werkplaatsen (olie, auto-onderdelen van het gemeentelijke wagenpark), (2) plantsoenafval en gemeentelijk groenafval, (3) slib van septische putten, (4) reinigingsmateriaal van waterlopen, grachtafval”.[32]

GFT-afval: “GFT staat voor groente-, fruit- en tuinafval en bestaat uit het gescheiden ingezamelde organische deel van het huishoudelijk afval. Het omvat in feite het keukenafval en het gedeelte van het tuinafval dat bestaat uit niet-houtig, fijn materiaal.

Het keukenafval omvat volgende composteerbare materialen: aardappelschillen, schillen van citrus- of andere vruchten, groente- en fruitresten, eierschalen, doppen van noten, theebladeren en theezakjes, koffiedik en papieren koffiefilters, papier van keukenrol, kleine hoeveelheden etensresten.

Het tuinafval bestaat onder meer uit verwelkte snijbloemen en kamerplanten, versnipperd snoeihout, haagscheersel, zaagmeel, schaafkrullen, gazonmaaisel, bladeren, onkruid en resten uit de groente- en siertuin en mest van kleine huisdieren.

GFT-afval ontstaat door de normale werking van een particuliere huishouding.”[33]

Glas: “hol glas, ontstaan door de normale werking van een particuliere huishouding, met uitzondering van al het volgende: vuurvaste voorwerpen, gewapend glas, serreglas, kristal, opaal glas, rookglas, spiegelglas, autoruiten, plexiglas, vensterglas, gloeilampen, spaarlampen, TL-lampen, porselein, aardewerk, beeldbuizen van tv’s en dergelijke”.[34]

Groenafval: “het composteerbaar organisch afval dat vrijkomt in tuinen, plantsoenen, parken en langs wegbermen. Groenafval omvat snoeihout met een diameter kleiner dan 10 cm, plantenresten, haagscheersel, bladeren, gazon- en wegbermmaaisel. Groenafval komt vrij bij particulieren, groendiensten, tuinaannemers, enz.”[35]

Dat het Uitvoeringsplan Huishoudelijk Afval het bij groenafval soms ook heeft over ‘boomstronken’ illustreert dat begrippen in de afvalplanning niet altijd een eenduidige betekenis hebben. Verschillende definities voor eenzelfde term pogen de ene keer bv. eerder aan te leunen bij de praktijk bij het inzamelen (boomstronken zijn afval uit de tuin en ‘dus’ groenafval) en moeten een andere keer eerder dienen om beleidstechnisch strikte onderscheidingen te maken (boomstronken kunnen niet worden verwerkt als groenafval, veeleer als houtafval, en zijn ‘dus’ geen groenafval).

Grofvuil (gesorteerd): “alle afvalstoffen die ontstaan door de normale werking van een particuliere huishouding en de gelijkgestelde afvalstoffen die omwille van de omvang, aard en/of gewicht niet in het recipiënt voor huisvuilophaling kunnen geborgen worden”, “en die huis-aan-huis worden ingezameld, of de restfractie die overblijft voor verwijdering na aanbieding op het containerpark”. Zijn geen grofvuil de “selectief ingezamelde afvalstoffen”, zoals bv. “papier en karton, textiel, glas, klein gevaarlijk afval, groente-, fruit- en tuinafval of groenafval, plasticverpakkingen, metalen verpakkingen en drankkartons, elektrische en elektronische apparatuur, bouw- en sloopafval, houtafval, metalen gemengd, autobanden”.[36]

Huishoudelijk restafval is “huisvuil (inclusief sorteerresidu van het PMD-afval) + grofvuil + gemeentevuil”.[37] Dat is de definitie strikt genomen en met het oog op berekening van de jaarlijkse cijfers voor elke gemeente en voor Vlaanderen. Maar met ‘restafval’ wordt in het doordeweekse afvalbeleid ook wel ’s enkel het ‘huisvuil’ bedoeld, meer bepaald de ‘grijze zak’ waar de burger insteekt wat hij niet selectief aanbiedt; dat gebeurt bv. als men het heeft over de gemeentebelasting op het ‘restafval’.

PMD-afval: “plastic flessen en flacons, metalen verpakkingen (inclusief kroonkurken) en drankkartons, ontstaan door de normale werking van een particuliere huishouding (= definitie FOST Plus)”.[38]

Opvallend is dat het Uitvoeringsplan Huishoudelijke Afvalstoffen doorgaans een andere definitie hanteert voor PMD dan de erkenning van FOST Plus. In het plan staat de P veelal voor alle plastiek verpakkingen, in de erkenning beperkt men dit tot plastieken flessen en flacons. Het plan stelt nochtans dat “alle verpakkingen kunnen worden ingezameld (…) in de blauwe zak”, maar koppelt hier weliswaar de randvoorwaarde aan dat “deze fractie voor een realistische kostprijs gerecycleerd of nuttig toegepast kan worden en dat er in het geval van recyclage voor deze gerecyceerde materialen voldoende afzetmogelijkheden beschikbaar zijn”.[39]

KGA of klein gevaarlijk afval wordt omstandig omschreven in het Vlarea.[40]

Klein gevaarlijk afval van huishoudelijke oorsprong omvat:[41]

“1° resten van verven, inkten, lijmen, harsen :

a) verf, lak, vernis;

b) houtbeschermingsmiddelen, carbolineum, black varnish, creoline;

c) lijm, hars, siliconen;

d) filmafval;

e) kleurstoffen, toner, inkten, drukinkten, stempelkussens;

2° olie en vet :

a) plantaardige en dierlijke oliën en vetten;

b) meubelolie, boenwas;

c) minerale olie;

d) brandstoffen;

3° solventen :

a) ontvetters, droogkuisproducten, vlekkenwater, decapeermiddelen en beitsmiddelen;

b) gechloreerde koolwaterstoffen : trichloorethyleen, tetrachloorethyleen, chloroform;

c) ontvlambare oplosmiddelen: petroleumether, ether, wasbenzine, brandspiritus, benzine, aceton, methanol, ethanol, hexaan, tolueen, xyleen;

d) verdunners: white spirit, lijnolie, terpentijn, terpentine, cellulose-verdunners;

e) gefluoreerde schoonmaakmiddelen;

f) glycol, antivries;

g) formol;

4° zuren :

a) zoutzuur, middelen die kalk en cement verwijderen;

b) zwavelzuur, accuzuur;

c) salpeterzuur, chroomzuur, fosforzuur;

d) fixeervloeistoffen en stopbadvloeistoffen;

5° basen :

a) ontvetters, ontstoppers, bijtende soda, natronloog, kaliloog, ammoniak;

b) bijtende schoonmaakmiddelen, beits- en decapeermiddelen, bleekwater, hypochlorieten, hypochloraten;

c) fotografische ontwikkelaars, activators en additieven;

6° schoonmaakmiddelen :

a) zepen, waspoeders, wc-reinigers, glansmiddelen voor de vaatwas;

b) metaalpoets, roestverwijderingsmiddelen;

c) autowax;

7° loodstart- en andere batterijen :

a) loodstartbatterijen;

b) nikkelcadmiumbatterijen;

c) kwikoxidebatterijen;

d) andere;

8° stoffen of producten met kwik :

a) tl-lampen;

b) kwikthermometers;

9° KGA van gemengde samenstelling :

a) restanten met onbekende samenstelling;

b) cosmetica;

c) ongebruikte, afgedankte chemicaliën;

d) pesticiden;

e) brandblusmiddelen;

f) fotografisch zilver;

g) ontplofbare stoffen van huishoudelijke en vergelijkbare bedrijfsmatige oorsprong, vuurwerk;

h) rookdetectoren;

10° verpakkingen met of zonder restanten van KGA, genoemd in 1°, 2°, b), c) en d), 3°, 4°, 5°, 6°, b), 9°, c) en d);

11° insulinespuiten, pennaalden, gebruikt door particulieren om zichzelf geneesmiddelen en bloedlancetten toe te dienen.”

A.2.2. Wat is verwerken, verwijderen, nuttig toepassen, …?

a) Definities

‘Inzamelen’ van afval heeft een vrij gewone, spraakgebruikelijke betekenis. Het omvat het “ophalen, sorteren en/of samenvoegen van afvalstoffen om deze te vervoeren”.[42]

“Verwerken” van afval is een verzamelbegrip dat zowel het ‘nuttig toepassen’ omvat als het ‘verwijderen’ (zie verder).

Vervoer van afvalstoffen is het “brengen van afvalstoffen van de ene plaats naar de andere over de openbare weg, spoorweg, waterweg of via luchtvaart”.[43] De vervoerder is “de natuurlijke persoon of rechtspersoon die in opdracht beroepsmatig afvalstoffen vervoert”.[44] De overbrenger van afvalstoffen is een iets ruimer begrip, waarmee bedoeld wordt de “natuurlijke persoon of rechtspersoon die beroepsmatig afvalstoffen inzamelt of ophaalt en ze vervoert en de natuurlijke of rechtspersoon die beroepsmatig handelaar of makelaar is en regelingen voor anderen treft voor de verwijdering of nuttige toepassing van afvalstoffen”.[45] Het begrip ‘beheer’ van afvalstoffen ten slotte heeft een brede betekenis en omvat “de inzameling, het vervoer, de nuttige toepassing en verwijdering van afvalstoffen, met inbegrip van het toezicht op die handelingen en de nazorg voor de stortplaatsen na sluiting”.[46]

‘Nuttige toepassing’ van afvalstoffen is het “winnen van grondstoffen, producten of energie uit afval” en “het rechtstreekse en wettige gebruik van afval”.[47] Vallen hier dus onder bv. het recycleren en composteren, maar ook bv. het voorbehandelen voor hergebruik. Die handelingen vallen alzo ook onder het begrip ‘verwerken’ vermits die term ook de ‘nuttige toepassing’ omvat. De Vlaamse regering kan het toepassingsgebied van nuttige toepassing uitbreiden zolang ze daarmee binnen de Europese regelgeving blijft.[48]

“Onder handelingen voor de nuttige toepassing van afvalstoffen (…) worden de volgende handelingen verstaan:

EU-code en handelingen

R1 hoofdgebruik als brandstof of een andere wijze van energieopwekking;

R2 terugwinning van oplosmiddelen;

R3 recycling/terugwinning van organische stoffen die niet als oplosmiddelen worden gebruikt (met inbegrip van compostbemesting en bemesting met andere biologisch omgezette stoffen);

R4 recycling/terugwinning van metalen en metaalverbindingen;

R5 recycling/terugwinning van andere anorganische stoffen;

R6 terugwinning van zuren of basen;

R7 terugwinning van bestanddelen die worden gebruikt om vervuiling tegen te gaan;

R8 terugwinning van betanddelen uit katalysatoren;

R9 herraffinage van olie en ander hergebruik van olie;

R10 uitrijden voor landbouwkundige of ecologische verbetering;

R11 gebruik van afvalstoffen die bij een van de onder R1 tot en met R10 genoemde behandelingen vrijkomen;

R12 uitwisseling van afvalstoffen voor een van de onder R1 tot en met R11 genoemde behandelingen;

R13 opslag van afvalstoffen voor een van de onder R1 tot en met R12 genoemde behandelingen (met uitsluiting van voorlopige opslag voorafgaande aan inzameling op de plaats van productie).”^[49]

Bij ‘verwijderen’ gaat het niet langer om een voorlopige of voorbereidende behandeling, maar om het geven van een definitieve eindbestemming aan afval waarvoor geen nuttige toepassing bestaat. De ‘verwijdering’ betekent namelijk “de vernietiging en definitieve opslag op of in de bodem en de hierop gerichte handelingen, evenals de handelingen die als dusdanig worden bepaald door de Vlaamse regering overeenkomstig de geldende Europese voorschriften”.[50] Op de eerste plaats denken we dan aan storten en aan verbranden, tenzij wanneer dat verbranden als een ‘nuttige toepassing’ kan gelden.

“Onder verwijdering van afvalstoffen (…) worden de volgende handelingen verstaan:

EU-code en handelingen

D1 storten op of in de bodem (bv. op een vuilstortplaats, enz.);

D2 uitrijden (bv. biodegradatie van vloeibaar of slibachtig afval in de bodem, enz.);

D3 injectie in de diepe ondergrond (bv. injectie van verpompbare afvalstoffen in putten, zoutkoepels of natuurlijke gevormde holten, enz.);

D4 opslag in waterbekkens (bv. het lozen van vloeibaar of slibachtig afval in putten, vijvers of lagunen, enz.);

D5 verwijderen op speciaal ingerichte locaties (bv. in afzonderlijke beklede, afgedekte cellen die onderling en van de omgeving afgeschermd zijn, enz.);

D6 lozen in wateren, behalve zeeën en oceanen;

D7 verwijderen in zeeën en oceanen, inclusief inbrengen in de bodem;

D8 biologische behandeling op een niet elders in dit artikel aangegeven wijze waardoor verbindingen of mengsels ontstaan die worden verwijderd op een van de onder D1 tot en met D12 vermelde methodes;

D9 fysisch-chemische behandeling op een niet elders in dit artikel aangegeven wijze waardoor verbindingen of mengsels ontstaan die worden verwijderd op een van de onder D1 tot en met D12 vermelde methodes (bv. verdampen, drogen, calcineren, enz.);

D10 verbranding op het land;

D11 verbranding op zee;

D12 permanente opslag (bv. plaatsen van houders in mijnen, enz.);

D13 vermengen vóór een van de onder D1 tot en met D12 vermelde handelingen

D14 herverpakken vóór een van de onder D1 tot en met D13 vermelde handelingen;

D15 opslag in afwachting van een van de onder D1 tot en met D14 vermelde behandelingen (met uitsluiting van voorlopige opslag voorafgaande aan inzameling op de plaats van productie).”[51]

“Onder voorbehoud van (…) het toegelaten gebruik als secundaire grondstof, is de toepassing van volgende verwijderingshandelingen verboden:

EU-code handelingen

D2 uitrijden (bv. biodegradatie van vloeibaar of slibachtig afval in de bodem, enz.);

D3 injectie in de diepe ondergrond (bv. injectie van verpompbare afvalstoffen in putten, zoutkoepels of natuurlijke gevormde holten, enz.);

D4 verbranding op zee”[52]

b) De smalle grens tussen ‘verwijderen’ en ‘nuttig toepassen’

‘Verwijderen’ en ‘nuttig toepassen’, ook voor (inter)gemeentelijke installaties een belangrijk onderscheid

De normen zijn vaak soepeler voor installaties voor ‘nuttige toepassing’ dan die voor ‘verwijdering’ van afval, zelfs voor afvalbehandelingen die strikt beschouwd niet of nauwelijks van elkaar verschillen. Zo zijn de administratieve verplichtingen verschillend en bij nuttige toepassing gelden vaak minder strenge emissienormen dan bij de ‘echte’ afvalverwerkingsinstallaties. En een exportvergunning verkrijgen is veel waarschijnlijker bij nuttige toepassing dan bij verwijdering.

Welnu, afval verwerken in verbrandingsinstallaties voor huishoudelijk afval wordt door de Vlaamse overheid beschouwd als het verwijderen van afval (code D10 “Verbranding op het land”)[53] en niet als nuttig toepassen (code R1 “Hoofdgebruik als brandstof of een andere wijze van energieopwekking”)[54]. Nochtans beschikken vrijwel alle Vlaamse verbrandingsinstallaties voor huishoudelijk afval over energierecuperatie en die maximale energierecuperatie is wel het laatste nuttige wat men met niet voorkombaar of recycleerbaar afval kan doen. Maar van echte nuttige toepassing in de juridische betekenis is dus pas sprake als men de afvalstof inzet voor hoofdgebruik als brandstof in energieproductie en niet in een louter afvalverwerkingsproces. Niettemin blijft deze scheidingslijn uitermate dun en onduidelijk.

Niet iedereen vindt het een goede zaak als afval zomaar van het ene naar het andere EU-land of daarbuiten kan worden geëxporteerd, omdat het kan betekenen dat het afval daarheen gaat waar de zwakste milieunormen gelden. Dat kan leiden tot een concurrentie waarbij afval wegvlucht uit landen met een afvalbeleid en afvalinstallaties die net veel beter presteren op milieuvlak.

Tegen export naar een installatie voor verwijdering kan Vlaanderen bezwaren inroepen op basis van het zogenaamde zelfvoorzieningsprincipe. Dat kan Vlaanderen niet zomaar tegen export naar een installatie voor nuttige toepassing, want voor nuttige toepassing geldt onverkort de vrije markt. En in principe is het niet het herkomstland Vlaanderen maar het land van bestemming (verwerking) dat bepaalt of het gaat om nuttige toepassing dan wel verwijdering. Precies die beoordeling van wat nu nuttige toepassing of verwijdering is, verschilt soms fundamenteel tussen de diverse Europese lidstaten. Met ongelijke beleidskeuzes inzake export tot gevolg.

Een scheidingslijn in de vuurlijn

Binnen de Europese instellingen wordt op dit ogenblik gedebatteerd over de juiste grens tussen de definities van ‘verwijderen’ en ‘nuttig toepassen’.

De interpretatie die Vlaanderen toepast ligt vast in een beslissingsboom.[55] In principe beschouwt Vlaanderen de thermische verwerking van onbehandeld huishoudelijk restafval of daarmee vergelijkbaar bedrijfsafval altijd als verwijdering. Het valt echter te betwijfelen of Vlaanderen zo’n beslissingsboom daadwerkelijk hard kan maken, zeker in het geval van export. Dit betekent dat Vlaanderen, binnen de huidige Europese wetgeving, niet zelf in handen heeft welk afval uit Vlaanderen uitgevoerd wordt.

Als mogelijke remedie hiervoor wordt gedacht aan een economisch sturend systeem van verwerkingscertificaten^[56]: met zo’n systeem moeten ophalers aantonen dat ze er alles aan gedaan hebben om verwerkingscapaciteiten in Vlaanderen zo optimaal mogelijk te gebruiken. Blijkt dat ze dit niet doen, dan ondervinden ze een financieel nadeel, waardoor het eventueel economisch gewin van export voor een stuk gecompenseerd wordt.

Rechtspraak van het Europees Hof van Justitie

De kwalificatie die men geeft aan een afvalverwerkingsproces, is dus bepalend voor de mogelijkheden voor export. Nauw daarmee verbonden zijn commerciële belangen, die vaak gediend zijn met export-mogelijkheden, en ecologische belangen, die in het gedrang kunnen komen als export naar minderwaardige toepassingen mogelijk wordt gemaakt door de kwalificatie. Het zijn vooral de commerciële belangen die grote Europese nutsbedrijven ertoe hebben aangezet om diverse zaken aanhangig te maken bij het Europees Hof. Dit heeft ondertussen een aantal belangwekkende uitspraken heeft gedaan omtrent de scheidingslijn ‘nuttige toepassing’ – ‘verwijdering’.

In een eerste geval wou een Duits bedrijf afval uitvoeren, maar werd het daarbij geconfronteerd met een verplichting vanwege het Duitse Bundesland waar het gelegen was, om de afvalstoffen aan te bieden aan een bepaalde installatie in het Bundesland zelf. Het Bundesland in kwestie wou enkel akkoord gaan met toewijzing aan een externe verwerker indien deze voldeed aan de Duitse milieuvoorschriften. Het Hof was in deze zaak van mening dat men export enkel kan beperken op basis van drie gronden: de nabijheid (afval zo dichtbij mogelijk verwerken), voorrang geven aan nuttige toepassing i.p.v. verwijdering en het principe van zelfvoorziening. Het is het ontvangende land dat bepaalt of er sprake is van nuttige toepassing of verwijdering. Het Hof stelde daarom dat het betrokken Bundesland niet kon eisen dat de buitenlandse installatie minstens aan dezelfde normen moest voldoen als deze van toepassing in Duitsland. M.a.w. als het ontvangende land de verwerking kwalificeert als nuttige toepassing kan een lidstaat de export van afval daar naar toe niet belemmeren, zelfs als in de verwerkingsinstallatie minderwaardige milieunormen van toepassing zijn (voor zover deze in overeenstemming zijn met de Europese richtlijnen).[57]

In twee andere zaken beoordeelde het Hof vooral of de kwalificatie die men in de concrete gevallen aan de verwerkingsmethode had gegeven, correct was. Het Hof vulde zijn eerdere uitspraak aan met de vaststelling dat lidstaten export niet kunnen bemoeilijken door het opleggen van minimale kwaliteitsvereisten aan het afval m.b.t. de mogelijkheden inzake nuttige toepassing. Additionele regels opgelegd door het land van uitvoer om een onderscheid te bepalen tussen ‘verwijderen’ en ‘nuttig toepassen’ zijn uitgesloten. Het Hof voegde er wel aan toe dat lidstaten volgende bezwaren kunnen gebruiken tegen bepaalde overbrengingen van afval:

de verhouding nuttig toepasbaar/niet nuttig toepasbaar, de waarde van het materiaal dat uiteindelijk nuttig toegepast wordt of de kost van het verwijderen van het niet nuttig-toepasbaar deel verantwoorden de nuttige toepassing niet op basis van economische en ecologische overwegingen;

de gerecupereerde energie is lager dan de energie verbruikt tijdens het proces, of de gerecupereerde energie wordt onvoldoende benut.^[58]

Volgens het Hof is de verbranding van huishoudelijk afval in een afvalverbrandingsinstallatie over het algemeen ‘verwijderen’ en geen ‘nuttige toepassing’, zelfs als men alle gerecupereerde warmte gebruikt om elektriciteit te produceren. De meeste afvalverbrandingsinstallaties zijn immers gebouwd met het primaire doel om afval te verwerken, waarbij de energierecuperatie slechts een bijkomend gegeven is. Enige uitzondering zouden die installaties kunnen zijn, die hun werking zouden moeten voortzetten door afval te vervangen door andere energiebronnen. Ook installaties die afval aankopen zou men als een uitzondering kunnen beschouwen. Het feit of afval naar nuttige toepassing dan wel verwijdering gaat, heeft m.a.w. niets te maken met de aard van het afval, maar alles met de uiteindelijke bestemming.[59]

Een laatste uitspraak bekeek verwerkingsscenario’s, die uit verschillende stappen bestaan. Bij een exportdossier zou een lidstaat immers kunnen nagaan welke diverse stappen het afval in een ander land nog zal ondergaan, en of er uiteindelijk een groot deel, dan wel een zeer marginaal deel van het afval effectief nuttig wordt toegepast. Het standpunt van het Hof was duidelijk: bij de kwalificatie ‘verwijderen’ of ‘nuttig toepassen’ mag het land van export men enkel rekening houden met de eerste handeling die de afvalstoffen na overbrenging moeten ondergaan.[60]

Voorlopige conclusie

Voorlopig kunnen we volgende voorzichtige conclusies trekken: het is uiteindelijk het land waar het afval wordt verwerkt dat voor zichzelf bepaalt of er sprake is van ‘nuttige toepassing’ of ‘verwijdering’, al moet het daarbij vanzelfsprekend rekening houden met de Europese afvalstoffenrichtlijn. Er lijkt sprake te zijn van ‘nuttige toepassing’ als het gaat over processen die, mochten ze het afval niet binnenkrijgen, dit moeten vervangen door andere brandstoffen. Het oorspronkelijk doel van de installatie speelt dus een belangrijke rol. Eventueel kan het land van export wel nagaan hoeveel van het afval daadwerkelijk nuttig wordt toegepast, al zijn de mogelijkheden ook hier zeer beperkt. Daarbij mag men enkel kijken naar de eerste handeling die na de overbrenging plaatsvindt. Het extraterritoriaal opleggen van de eigen milieuvoorschriften als voorwaarde voor export kan in geen geval.

A.3. Hoe weten we hoeveel afval er is? verplichte melding van gegevens

Om een goed afvalbeleid te kunnen voeren is het belangrijk te weten welke soorten afval er in welke hoeveelheden zijn, hoeveel er wordt ingezameld en op welke manier het wordt verwerkt.[61] Daartoe beschikt de OVAM over een databank.[62] Om die te kunnen bijwerken moeten de gemeenten en andere producenten, inzamelaars, vervoerders en verwerkers van afval een register bijhouden en periodiek bepaalde gegevens bezorgen aan de OVAM.

Gegevens bijhouden in een register

Wie afval inzamelt, ophaalt, vervoert, nuttig toepast of verwijdert, moet een afvalstoffenregister bijhouden met een aantal voorgeschreven minimumgegevens.[63] Dit geldt dus ook voor gemeenten of intercommunales die zo’n activiteiten uitoefenen. Deze registers moeten minstens gedurende vijf jaar worden bijgehouden.[64]

Gemeenten en afvalintercommunales moeten over het door henzelf of in hun opdracht ingezamelde afval “per gemeente” volgende gegevens registreren:

“1° de hoeveelheid afvalstoffen in liter of kg;

2° de aard en de samenstelling van de afvalstoffen met vermelding van de code uit de opvraaglijst (…);

3° indien van toepassing, naam, adres en identificatienummer van de overbrenger en vervoerder van de afvalstoffen;

4° de verwerkings- of toepassingswijze van de afvalstoffen: storten, verbranden, recycling, voorbehandeling voorafgaand aan storten, verbranden, recycling, of aanwending als secundaire grondstof (…);

5° naam, adres en identificatienummer van de ontvanger van de afvalstoffen, tenzij de afvalstoffen aangewend worden als secundaire grondstof.”[65]

Ze moeten dit register tenminste elke maand aanvullen met de meest recente gegevens.[66] Het register kan eventueel bestaan uit een verzameling van identificatieformulieren.[67]

Ook als gemeenten of intercommunales afval verwerken moeten ze daarover een afvalstoffenregister bijhouden en dagelijks[68] actualiseren.

In dat register moeten volgende gegevens komen:

1° “datum en uur van de aanvoer van de te verwerken afvalstoffen;

2° de hoeveelheid aangevoerde afvalstoffen in liter of kg;

3° de aard en de samenstelling van de afvalstoffen met vermelding van de code (…);

4° naam, adres, met inbegrip van het land, en indien van toepassing, identificatienummer van de producent van de afvalstoffen;

5° indien van toepassing, naam, adres en identificatienummer van de overbrenger en vervoerder van de afvalstoffen;

6° de verwerkings- of toepassingswijze van de afvalstoffen : storten, verbranden, recycling, voorbehandeling voorafgaand aan storten, verbranden, recycling, of indien van toepassing bij invoer vanuit een ander land of gewest, de aanwending als secundaire grondstof (…);

7° indien van toepassing, de aanduiding dat de aangevoerde afvalstoffen geweigerd werden met de reden van weigering;

8° in geval van storten, het nummer van het stortvak;

9° in geval van opslag, de lokalisatie van de opslag in de inrichting;

10° opmerkingen omtrent de afvalstof en de aanvoer, de ondervonden moeilijkheden en storingen, waarnemingen, metingen en andere inlichtingen betreffende de uitbating van de inrichting.”[69]

Gemeenten moeten ook een register bijhouden van het eigen bedrijfsafval dat qua aard en samenstelling niet vergelijkbaar is met huishoudelijk afval of er niet aan is gelijkgesteld. Het gaat dan om zulk afval dat in de eigen gemeentelijke diensten ontstaat, zoals bouw- en sloopafval, houtresten van een gemeentelijke schrijnwerkerij, kransen en ander afval van de begraafplaatsen, …

Dat zijn bedrijfsafvalstoffen en voor alle producenten van bedrijfsafvalstoffen geldt de verplichting om in een afvalstoffenregister volgende gegevens minstens maandelijks aan te vullen:

“1° de hoeveelheid afvalstoffen in liter of kg;

2° de aard en samenstelling van de afvalstoffen met vermelding van de code uit de opvraaglijst (…);

3° de verwerkings- of toepassingswijze van de afvalstoffen: storten, verbranden, recyclage, voorbehandeling voorafgaand aan storten, verbranden, recyclage, of aanwending als secundaire grondstof conform hoofdstuk IV;

4° indien van toepassing, naam, adres en identificatienummer van de overbrenger en vervoerder van de afvalstoffen;

5° naam, adres en identificatienummer van de ontvanger van de afvalstoffen, tenzij de afvalstoffen aangewend worden als secundaire grondstof maar onder voorbehoud van de toepassing van de bepalingen in 6°;

6° indien behandeld zuiveringsslib gebruikt wordt als meststof of bodemverbeterend middel, de behandelingswijze (…), de namen en adressen van de ontvangers van het behandelde zuiveringsslib en de plaatsen van gebruik.”[70]

Als afvalstoffenregister kan een verzameling van identificatieformulieren gebruikt worden, aangevuld met gegevens over eventuele afvalbewegingen waarvoor geen identificatieformulier vereist was.[71]

Gegevens bezorgen aan de OVAM

Gemeenten en intercommunales moeten elk jaar aan de OVAM een rapport bezorgen over het huishoudelijk afval dat ze in het afgelopen jaar hebben ingezameld of laten inzamelen, met inbegrip van het met huishoudelijke afval vergelijkbaar bedrijfsafval.[72] Dit moet telkenjare gebeuren “voor 1 april”.[73] Hiervoor heeft de OVAM een enquêteformulier opgesteld en een softwarepakket ontwikkeld. Het is in elk geval de bedoeling de automatisering van deze gegevensuitwisseling te versterken.[74]

Over “het verpakkingsafval van huishoudelijke oorsprong”[75] zijn “de rechtspersonen van publiekrecht die voor hun grondgebied verantwoordelijk zijn voor de inzameling van huishoudelijke afvalstoffen, gehouden om jaarlijks vóór 31 maart (…), aan de Interregionale Verpakkingscommissie de hoeveelheden en de opbrengsten van de verkoop van de gesorteerde materialen mee te delen”.[76]

De OVAM kan ook aanvullend bij “eenvoudig verzoek” gegevens opvragen die de gemeenten en intercommunales moeten bijhouden in hun afvalstoffenregisters.[77]

Als een gemeente of samenwerkingsverband van gemeenten afvalstoffen verwerkt heeft die zijn ingevoerd uit een ander land of gewest, dan moet ze ook hierover een jaarrapport bezorgen aan de OVAM, telkens voor 15 maart van het opvolgende jaar.[78]

Over de eigen bedrijfsafvalstoffen zal de gemeente niet elk jaar gevraagd worden om een rapport. Immers, voor het opvragen van gegevens inzake bedrijfsafvalstoffen maakt de OVAM jaarlijks uiterlijk op 31 december een selectie van producenten van bedrijfsafvalstoffen en dit op basis van statistische criteria. De bedrijven uit deze selectie, maar ook een aantal andere bedrijven die specifiek zijn aangeduid in de indelingslijst van ingedeelde inrichtingen, moeten dan voor 15 maart daaropvolgend een jaarrapport over bedrijfsafvalstoffen overmaken. Dat rapport heeft betrekking op alle bedrijfsafvalstoffen, met uitzondering van de met huishoudelijk afvalstoffen vergelijkbare bedrijfsafvalstoffen die door of in opdracht van de gemeente werden ingezameld op opgehaald.[79]

Ook als exploitant van verwerkingsinstallaties (compostering, verbranding, stort, …) moeten gemeenten of intercommunales jaarlijks bepaalde gegevens aan de OVAM overmaken over het verwerkte afval.

“Exploitanten van voorbehandelingsinstallaties delen jaarlijks de volgende gegevens mee:

- Hoeveelheid input / output;

- Afzetbestemming outputfracties.

Exploitanten van thermische eindverwerkingsinstallaties delen jaarlijks de volgende gegevens mee:

- De verbrande hoeveelheden;

- De hoeveelheid gerecupereerde energie;

- De verbrandingstarieven;

- Het stookdiagram;

- Het energierendement;

- Mogelijke knelpunten en wijzigingen in de exploitatie.

De exploitanten van stortsites delen jaarlijks de volgende gegevens mee:

- Gestorte hoeveelheid afval;

- Vergunde stortcapaciteit;

- Vergunde stortcapaciteit in exploitatie;

- Stortcapaciteit in procedure;

- Storttarieven;

- Mogelijke knelpunten en wijzigingen in de exploitatie”[80].

A.4. Alles verbranden? kerndoelstellingen van het Vlaamse afvalbeleid

Het afvalbeleid wil duurzame ontwikkeling bevorderen.[81] Meer bepaald vertrekt het afvalbeleid van het besef dat de minerale rijkdommen van de planeet eindig zijn en dat we dus best spaarzaam omspringen met energie en grondstoffen. En minder grondstoffen gebruiken betekent uiteindelijk ook minder afval produceren. Daarnaast blijft het belangrijk om het afval dat toch ontstaat zoveel mogelijk opnieuw op te nemen in de cyclus van materialen en producten, als dat opnieuw te gebruiken afval tenminste geen risico’s inhoudt voor mens en milieu. De afvalstoffen die niet in aanmerking komen voor recyclage of hergebruik, moeten we tot slot op een verantwoorde manier verwerken.

Het afvalbeleid streeft met dit alles als doelstelling na het beschermen van de gezondheid van de mens en van het milieu tegen de schadelijke invloed van afvalstoffen, en het tegengaan van verspilling van grondstoffen en energie.[82]

Dit resulteerde in de afvalbeheershiërarchie (ook wel de ‘Ladder van Lansink’ genaamd), in het Afvaldecreet samengevat als volgt:[83]

“1° de productie van afval voorkomen of verminderen, en de schadelijkheid van afvalstoffen voorkomen of zoveel mogelijk beperken;

2° de nuttige toepassing van afval bevorderen;

3° de verwijdering organiseren van de afvalstoffen die niet kunnen worden voorkomen of nuttig toegepast”.

In het Uitvoeringsplan Huishoudelijk Afval vinden we dit verder geconcretiseerd tot volgende hiërarchie, die als een cruciale rode draad door het hele afvalbeleid loopt:[84]

1. preventie

2. (product)hergebruik

3. recyclage van materialen

4. verbranding met een hoog energierendement

5. verbranden

6. storten

De gemeenten en hun intercommunales hebben, net zoals andere overheden en bedrijven die belast zijn met milieutaken van openbaar nut, de bijzondere plicht werk te maken van deze doelstellingen.[85]

A.5. Weten wat we gaan doen: de afvalplannen

A.5.1. Algemeen

De kerndoelstellingen en –uitgangspunten van het afvalbeleid vinden we in het Afvaldecreet en in het vijfjaarlijkse Vlaamse milieubeleidsplan (zie p. 16). Zogenaamde ‘sectorale’ uitvoeringsplannen hernemen deze doelstellingen en werken ze uit tot concretere maatregelen en acties.[86] Deze uitvoeringsplannen zijn gericht op concrete projecten, op acties in verband met preventie, recuperatie en verwijdering van afvalstoffen, of op specifieke categorieën van afvalstoffen. Zo bestaan er sectorale plannen voor bijvoorbeeld organisch-biologisch afval, slib en bouw- en sloopafval.

Sectorale uitvoeringsplannen volgen een deels informele deels formele procedure van inspraak en advies. De OVAM ontwerpt de plannen. Ze moet in die ontwerpfase “de meest belanghebbende overheidsorganen, instellingen en privaatrechtelijke organisaties” betrekken.[87] Voor de gemeenten neemt de VVSG deel aan de voorbereidende besprekingen; de afvalintercommunales zijn vertegenwoordigd door Interafval. De ontwerpen van sectorale uitvoeringsplannen worden bij uittreksel bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad en voor twee maanden ter inzage gelegd bij de gemeenten en bij de OVAM. Gedurende die termijn kan iedereen, dus ook elke individuele gemeente, bezwaren of opmerkingen schriftelijk ter kennis brengen van de OVAM. Ook de MiNa-raad en de SERV spreken zich uit over de ontwerpen van sectorale uitvoeringsplannen. De Vlaamse regering stelt de sectorale uitvoeringsplannen vast en maakt ze bekend bij uittreksel in het Belgisch Staatsblad. De definitieve versie van elk plan ligt ter inzage bij de OVAM, de provincies en de gemeenten.

Bepalingen van sectorale uitvoeringsplannen die strijdig zijn met een gewestelijk plan van latere datum met verordenende of verbindende kracht verliezen hun geldigheid.”[88].

Sectorale uitvoeringsplannen “zijn bindend” voor de centrale, provinciale en lokale overheden, uitgezonderd de bepalingen waarbij uitdrukkelijk is aangegeven dat het om indicatieve passages gaat. Van de bindende bepalingen kan “slechts worden afgeweken bij beslissing van de Vlaamse regering, wanneer daarvoor gewichtige redenen zijn en mits behoorlijke motivering”.[89] Niettemin betekent ‘bindend’ hier niet zonder meer dat elke bepaling die niet uitdrukkelijk als indicatief is aangegeven, als een algemeen geldende rechtstregel moet worden beschouwd. Hoe dan ook, gemeenten en intercommunales kunnen de bepalingen van de uitvoeringsplannen zeker niet zomaar negeren. En de centrale overheid kan hen tot actie dwingen door bv. subsidies in te houden of zelfs door in de plaats van de gemeente te treden (zie verder).

De Raad van State nuanceerde de waarde van de term “bindend”. In een arrest merkte hij op dat deze term niet meer inhoudt dan dat de in het uitvoeringsplan aangeduide initiatiefnemers inspanningen moeten leveren om iets te bewerkstelligen dat past binnen het afvalstoffenbeleid van het Vlaamse Gewest. De Raad van State beschouwde “het uitvoeringsplan (…) een opsomming van concrete initiatieven die wenselijk blijken te zijn in het kader van de realisatie van het afvalstoffenbeleid en waarbij eventueel derden kunnen worden ingeschakeld; dat dienvolgens “bindend” in (…) het Afvaldecreet niet lijkt te betekenen dat elke bepaling, die niet uitdrukkelijk als indicatief is aangegeven, als een algemeen geldende rechtsregel moet worden beschouwd”.[90]

De OVAM maakt jaarlijks een tussentijds voortgangs- en evaluatierapport op over de lopende plannen.

Voor elk van de bestaande uitvoeringsplannen is een ‘overlegplatform’ in het leven geroepen. Deze overlegplatformen staan in voor het bewaken en bijsturen van het betrokken uitvoeringsplan. De gemeenten zijn meestal vertegenwoordigd in deze platformen door de VVSG, de afvalintercommunales door Interafval. De coördinatie, bijsturing en bewaking van de uitvoeringsplannen in het algemeen ligt bij het “Vlaams overlegplatform huishoudelijke afvalstoffen en vergelijkbare bedrijfsafvalstoffen”.[91] Daarin zitten minimaal vertegenwoordigers van het Vlaamse Gewest, de provincies, de gemeenten en hun intercommunales, de bedrijven, de erkende kringloopcentra en belangenorganisaties.

“Het Vlaams overlegplatform huishoudelijke afvalstoffen en vergelijkbare bedrijfsafvalstoffen heeft als taak :

1° de samenwerking en het overleg tussen de verschillende bestuursniveau’s, belangenorganisaties,

erkende kringloopcentra en bedrijven te bevorderen en te stimuleren;

2° jaarlijks de prioritaire acties inzake preventie, hergebruik, selectieve inzameling en eindverwerking vast te leggen (met een bijzonder aandacht voor acties die de voorkoming en het hergebruik van afvalstoffen centraal stellen);

3° de gemeenten, intergemeentelijke samenwerkingsverbanden en provincies waar het afvalbeleid minder goede resultaten haalt, bij te trekken;

4° bij gebrek aan consensus tussen de gemeente, intergemeentelijke samenwerkingsverbanden en provincies inzake de uitvoering van de (…) plannen wat betreft de huishoudelijke afvalstoffen advies te verstrekken aan de Vlaamse minister, bevoegd voor het leefmilieu, (…)”.[92]

De eigen doelstellingen en geplande maatregelen nemen gemeenten best op in het gemeentelijke milieubeleidsplan en in hun milieujaarprogramma’s. Ze moeten zich daarbij uiteraard houden aan de bindende bepalingen van de centrale Vlaamse afvalplannen.

A.5.2. Uitvoeringsplan Huishoudelijke Afvalstoffen 2003-2007

Het belangrijkste afvalplan voor de gemeenten is het Uitvoeringsplan Huishoudelijke Afvalstoffen 2003-2007, kortweg ‘UHA’. Zoals de titel het zegt gaat dit over huishoudelijk afval. Zie voor de definitie p. 7; grosso modo gaat het om het afval dat voortkomt uit de normale werking van een particuliere huishouding, alsook om gemeentevuil, dat ontstaat bij gemeentelijke activiteiten.

Maar het Uitvoeringsplan Huishoudelijke Afvalstoffen heeft het in de bespreking van de eindverwerking ook over categorie-2-bedrijfsafval dat apart van het huishoudelijk afval wordt ingezameld maar wel samen in Vlaanderen wordt verbrand of gestort en dus beslag legt op dezelfde verwerkingscapaciteit.”[93]

Het lijvige Uitvoeringsplan Huishoudelijke Afvalstoffen maakt een analyse van de afvalsituatie, bespreekt de aan de gang zijnde evoluties, schrijft een programma van acties voor en poogt een inschatting te maken van de effecten van dat programma op financieel, sociaal-economisch en milieuvlak. Om de doeltreffendheid van het afvalbeleid te verhogen zet het plan een mix aan instrumenten in (verboden en verplichtingen, subsidies, heffingen, sensibilisering, …).

Het plan heeft drie kerndoelstellingen:[94]

1) De totale jaarlijkse afvalberg en de ermee verbonden milieudruk mogen niet verder stijgen, ook niet als de economie groeit. Niettemin zal het halen van deze doelstelling toch moeten worden afgewogen aan de niet helemaal op voorhand te kennen evolutie van economie en maatschappelijke behoeften.

2) Grondstoffen moeten op milieuverantwoorde wijze worden vervangen door afvalstoffen daar waar mogelijk en wenselijk.

3) De totale hoeveelheid te storten of te verbranden afval moet milieuverantwoord beperkt worden. De totale hoeveelheid afvalstoffen voor eindverwerking moet minimaal zijn.

Het Uitvoeringsplan Huishoudelijk Afval is het kader waarbinnen de OVAM, de provincies, de intercommunales en de gemeenten en de privé-sector de opgelegde taken uit het Afvaldecreet uitvoeren.[95]

A.5.3. Uitvoeringsplan Organisch-Biologisch Afval

In 1995 werd een eerste Uitvoeringsplan GFT- en groenafval vastgesteld. Het nieuwe Uitvoeringsplan Organisch-Biologisch Afval (UOBA) was een actualisering van de vroeger vastgestelde planning. Nieuw aan het laatste plan is dat ook organisch-biologisch bedrijfsafval meegenomen wordt in de doelstellingen en acties. Het plan kiest voor een driesporenbeleid, met in volgorde van belangrijkheid: promotie van preventie (thuiscomposteren), maximale uitbouw van de groenafvalverwerkingsketen, en in laatste instantie de GFT-verwerking. De voorkeur gaat dus uit naar maximale recuperatie aan de bron, in combinatie met een optimalisatie van de selectieve inzameling en verwerking van groenafval.

A.5.4. Uitvoeringsplan Bedrijfsafval van Kleine Ondernemingen[96]

Het Uitvoeringsplan Gescheiden Inzameling bedrijfsafval van Kleine Ondernemingen (UKMO, KMO-afvalplan) kwam tot stand in 2000. Op basis van een analyse van de wetgeving en de effectieve operationele toestand op dat ogenblik bepaalde men de strategie om de gescheiden inzameling van bedrijfsafval verder te organiseren. Daarbij mikte men hoofdzakelijk op het verlagen van de drempels die kleine ondernemingen ondervonden inzake selectieve inzameling. Voor gemeenten belangrijk is dat zij “zelf individueel de keuze” hebben “of en onder welke voorwaarden zij bepaalde afvalstoffen van bedrijven (gescheiden) inzamelen” (zie ook p. 56). “De gemeente kan zelf de inzameling verzorgen of ze uitbesteden via een algemene offerteaanvraag.” Zeker voor de kleine KMO’s en de zelfstandige ondernemers kunnen gemeenten een grote rol spelen. De gemeenten hebben een coördinerende taak naar de doelgroep, waarbij de kleine KMO of zelfstandige ondernemer bij de gemeente kan te weten komen waar hij met zijn met huishoudelijke afval vergelijkbare afvalstromen terecht kan. De gemeenten kunnen er ook voor kiezen de bedrijven in hun gemeente voor te lichten over afvalpreventie en gescheiden inzameling.

A.5.5. Uitvoeringsplan Bouw- en Sloopafval

Al in 1995 stelde de Vlaamse regering het Uitvoeringsplan Bouw- en Sloopafval vast. Bouw- en sloopafval is immers een heel omvangrijke afvalstroom (4,7 miljoen ton in 1990). Het plan moest ertoe leiden dat in 2000 minimaal 75% van al het bouw- en sloopafval een nuttige toepassing zou krijgen.

A.5.6. Andere afvalplannen

Ook over een aantal andere afvalstromen bestaan aparte sectorale uitvoeringsplannen, zoals bv. voor hout, slib, hoogcalorisch afval.

A.6. De gemeente is hoofdverantwoordelijke, maar niet alleen …

A.6.1. Verbod en zorgplicht die voor iedereen gelden

Elke burger, bedrijf en overheid moet zorgvuldig zijn bij het produceren van en omgaan met afval. Het is voor eenieder verboden afval achter te laten of te verwijderen in strijd met het Afvaldecreet en de uitvoeringsbesluiten ervan.[97] En in het algemeen is “iedereen die afvalstoffen beheert of verwijdert, verplicht alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevraagd om gevaar voor de gezondheid van de mens of voor het leefmilieu te voorkomen of zoveel mogelijk te beperken”.[98] Dat gevaar kan betrekking hebben op risico’s voor water, lucht, bodem, fauna en flora, geluids- of stankhinder, schade aan natuur- en landschapsschoon.[99]

Afgezien van de bijzondere voorschriften over allerhande afval van particulieren, bedrijven en instellingen, hebben overheden een verdergaande algemene zorgplicht tot uitvoering van de kerndoelstellingen van het afvalbeleid. Die kerndoelstellingen zijn vooral afvalvoorkoming en nuttige toepassing van afval (zie p. 16).[100] En de lokale besturen hebben, net zoals andere overheden en bedrijven die belast zijn met milieutaken van openbaar nut, de bijzondere plicht werk te maken van deze doelstellingen. Binnen het kader van hun bevoegdheden moeten ze daarom alle passende maatregelen of initiatieven nemen ter bevordering van :[101]

“1° de ontwikkeling van schone technologieën die een zuiniger gebruik maken van de natuurlijke hulpbronnen;

2° de ontwikkeling en het gebruik van producten die zo zijn ontworpen dat de fabricage, het gebruik en de verwijdering ervan bijdragen tot een vermindering van de hoeveelheid afval en de schadelijkheid ervan en van het gevaar voor verontreiniging;

3° de nuttige toepassing van afval door recyclage, hergebruik, terugwinning of andere handelingen gericht op het verkrijgen van secundaire grondstoffen of het gebruik van afvalstoffen als energiebron;

4° de ontwikkeling van adequate technieken voor de definitieve verwijdering van gevaarlijke stoffen uit afvalstoffen die bestemd zijn voor nuttige toepassing”.

A.6.2. De gemeente hoofdverantwoordelijk voor huishoudelijk afval

A.6.2.1. Gemeenten bevoegd van preventie tot en met verwerking van huishoudelijk afval

Gemeenten zijn bevoegd voor alle huishoudelijke afvalstoffen die ontstaan op hun grondgebied. Ze hebben op grond van de Gemeentewet immers tot taak te zorgen voor “de zindelijkheid” “op openbare wegen en plaatsen en in openbare gebouwen”, en in het algemeen te zorgen voor een goede ‘politie’ ten behoeve van de inwoners”.[102] De Raad van State heeft geoordeeld dat in die bepalingen uit de Gemeentewet de bevoegdheid besloten ligt voor de gemeenten tot ophaling en verwijdering van huishoudelijke afvalstoffen en dat deze bevoegdheid door het Afvaldecreet is bevestigd.[103] De Raad van State beaamde verder dat de betrokken gemeentelijke bevoegdheid ook blijkt uit het feit dat in de afvalstoffenplannen aan de intercommunales taken werden toebedeeld inzake verwerking in hun werkingsgebied.[104]

Het Afvaldecreet bevestigt en preciseert een en ander door te stellen dat elke gemeente, “al dan niet in samenwerking met andere gemeenten, er zorg voor moet dragen dat de huishoudelijke afvalstoffen maximaal worden voorkomen of hergebruikt, op regelmatige tijdstippen worden opgehaald of op andere wijze worden ingezameld en worden verwerkt”. De Vlaamse Regering kan daarover nadere modaliteiten vastleggen.[105] In ’t bijzonder kan de Vlaamse regering bepalen wélke huishoudelijke afvalstoffen afzonderlijk moeten worden ingezameld[106] en kan ze algemene regels vaststellen over de wijze waarop de door de gemeenten ingezamelde huishoudelijke afvalstoffen nuttig worden toegepast of verwijderd.[107] Verder kunnen de gemeenten en intercommunales met de OVAM overeenkomsten sluiten om de organisatie van de selectieve ophaling of inzameling van huishoudelijke afvalstoffen te bevorderen of te begeleiden.[108] De milieuconvenanten waren en zijn een toepassing van deze mogelijkheid.

De Commissie Leefmilieu in het Vlaams parlement heeft destijds gesteld dat de gemeenten initiatiefrecht hebben op het vlak van de verwerking. Immers, als de gemeenten het afval inzamelen dan zijn ze ook verantwoordelijk voor wat er uiteindelijk mee gebeurt. Het Uitvoeringsplan Huishoudelijke Afvalstoffen 2003-2007 wijst er in dit verband ook op dat “gelet op het openbaar belang van de eindverwerking van huishoudelijke afvalstoffen het noodzakelijk is dat de overheid de eindverantwoordelijkheid draagt van de eindverwerkingsinstallaties”.[109]

Het vroegere artikel 43 § 2 van het Afvaldecreet voorzag de mogelijkheid voor de provincies om te participeren in een verwerkingsintercommunale. Uit de tekst van het Afvaldecreet, alsook uit de memorie van toelichting en de parlementaire besprekingen blijkt dat de bevoegdheden van gemeenten inzake afvalinzameling en -verwerking noch bij de wijziging van het decreet in 1994 noch bij die van 1995 waren ingeperkt. Ondertussen werd dit artikel opgeheven door het decreet Intergemeentelijke Samenwerking van 6 juli 2001.

De ophaling en inzameling van huishoudelijke afvalstoffen wordt aldus geregeld bij gemeentelijk reglement, in uitvoering van het Afvaldecreet en zijn uitvoeringsbesluiten.[110] Een model is verkrijgbaar bij de OVAM of de VVSG.

Deze bevoegdheid van de gemeente impliceert ook dat niemand zonder toestemming van de gemeente huishoudelijk afval mag inzamelen. Zo bijvoorbeeld kan een particulier bedrijf geen huishoudelijk afval afkomstig van een appartementsgebouw inzamelen, als het hiervoor niet het akkoord van de gemeente heeft en de scheidingsregels toepast die vastgelegd zijn bij beslissing van de gemeenteraad. Aldus kan een gemeente ook optreden tegen personen die bijvoorbeeld huishoudelijk textielafval inzamelen via containers, zelfs als die op een particulier terrein staan.[111] Evenzo kunnen “enkel ophalers die een contract hebben met de gemeente” oude metalen afhalen.[112]

Vermits de afvalophaling en -verwerking een gemeentelijke bevoegdheid is, kunnen ook hun intercommunales als doel hebben onder andere de voorkoming en ophaling van huishoudelijk afval te organiseren.

A.6.2.2. De provincie volgt de uitvoering van het Vlaamse beleid mee op

Het kerntakendebat in 2003 beoogde de taakverdeling tussen de overheden opnieuw te bepalen. Bij de verdeling van bevoegdheden werd tijdens dit debat het principe van de subsidiariteit als uitgangspunt gehanteerd: zaken die doelmatig door een lager bestuursniveau verricht kunnen worden, behoren niet door een hoger niveau ter hand te worden genomen. De uitoefening van bevoegdheden op een hoger niveau moet steunen op afdoende en overtuigende motieven.

In algemene termen ziet de taakverdeling op basis van de uitgangspunten van het kerntakendebat er als volgt uit.[113] Het Vlaamse niveau is een maatschappelijk sturingsniveau met als kerntaken het vaststellen van de algemene regelgeving (wetgeving), de basisorganisatie van de samenleving en de controle op het democratisch functioneren. De Vlaamse overheid heeft een essentieel beleidsbepalende opdracht in de materies die de bijzondere wetgever aan de gewesten en gemeenschappen heeft toegewezen, waaronder het milieu- en afvalbeleid. Een krachtdadig en zich profilerend optreden gaat nagenoeg altijd ten koste van de lokale besturen. Die zijn daarvoor zelfs soms vragende partij, niet om principiële redenen, maar omwille van een gebrek aan financiële mogelijkheden en bestuurskracht. Daarom moet het centrale niveau zijn ondersteuning en middelen maximaal richten op het versterken van de gemeenten. Kerntaken voor de Vlaamse overheid zijn: internationale ontwikkelingen volgen en beïnvloeden, doelstellingen bepalen en toespitsen op concrete situaties, oplossingen aanreiken en de uitvoering bewaken.

De gemeenten zijn het basisniveau dat het dichtst bij de burger staat en het meest herkenbaar is. Op basis van het subsidiariteitsprincipe beschikt het lokale niveau over een zo ruim mogelijk takenpakket zonder limitatieve opsomming. Gemeenten kunnen alle taken uitoefenen die betrekking hebben op hun territoriaal belang behalve in geval van wettelijke of decretale verbodsbepalingen of in gevallen die door de wetgever zelf voor een andere overheid voorbehouden zijn.

In een complexe samenleving heeft de burger in de eerste plaats nood aan een aanspreekpunt voor zijn betrekkingen met de overheid. Naast de dienstverlening die elke overheidsdienst verricht en naast het e-government, zijn de lokale besturen door hun directe betrokkenheid en nabijheid het uitgelezen niveau om loketfuncties uit te oefenen.

Subsidiariteit en uitbouw van het lokale niveau veronderstellen ook dat zowel het intermediaire als het centrale niveau zich terughoudend opstelt bij het ontplooien van hun activiteiten.

De provincies spelen een bemiddelende rol in het oplossen van problemen met lokale besturen, voordat de Vlaamse regering gebruikmaakt van haar bevoegdheid om in de plaats te treden van de gemeente. Dit betekent dat de provincie de taak heeft om te bemiddelen bij communicatieproblemen tussen intercommunales onderling of tussen gemeenten en intercommunales.

Het intermediaire, provinciale niveau moet de beleidskeuzen maken die niet gemaakt kunnen worden op lokaal niveau doordat zij de belangen van dat niveau te boven gaan en die evenmin zodanig algemeen zijn dat zij de belangen van de gehele gemeenschap dermate raken dat een centrale beslissingsbevoegdheid wenselijk is.

De provincies kunnen evenwel ondersteunend zijn naar het lokale niveau toe.

Dit kan enkel op voorwaarde dat lokale besturen dat echt vragen. Hierbij kan ook een onderscheid worden gemaakt naargelang van de grootte van de gemeente. Kleinere gemeenten doen gemakkelijker een beroep op de provinciale ondersteuning, wat op zich positief is. Wel moet deze provinciale ondersteuning aan een aantal criteria voldoen:

· Het moet een uitdrukkelijke vraag van lokale besturen betreffen;

· De ondersteuning moet specifiek afgestemd zijn op het lokale bestuur én moet de versterking van de bestuurskracht van de gemeente beogen en dus geen afhankelijkheid creëren;

· De ondersteuning moet tijdelijk van aard zijn en gericht op het feit dat de bestuurskracht van het lokale bestuur versterkt wordt zodat de gemeente na een tijd de verantwoordelijkheid ten volle zelf kan nemen.

De privé-sector bestaat uit verschillende actoren, zoals ophalers en verwerkers. Daarnaast spelen ook de producenten, invoerders, distributeurs of handelaars een belangrijke rol. In het kader van de aanvaardingsplicht dragen ze specifieke bijkomende taken. De private sector kan een toegevoegde waarde betekenen in de uitvoering van afvalactiviteiten zoals de inzameling en de verwerking. De sturing moet echter op niveau van de overheid blijven. Hiertoe kunnen beheersovereenkomsten tussen private investeerders en de samenwerkende overheid worden gesloten die beleidsmatig aansturen en een garantie op resultaten geven.

Het uit het kerntakendebat voortspruitende bestuursakkoord bevestigde de gemeentelijke bevoegdheid inzake afvalbeleid. Het gemeentelijke bestuursniveau is bevoegd voor de integrale keten, inclusief de eindverwerking. Tegelijk versterkte het akkoord ook wel de coördinerende rol van de provincies. Ze krijgen de taak om gemeenten die de Vlaamse afvalplannen niet respecteren bij te trekken en krijgen daartoe in dat geval de mogelijkheid tot voor de betrokken gemeenten bindende beslissingen.

Zo kan “een provincie, in uitvoering van en binnen het kader van de algemene beleidsbepaling van het Vlaamse Gewest, gemeenten in een aantal gevallen in functie van de doelstellingen van het Uitvoeringsplan huishoudelijke afvalstoffen bindend sturen inzake de eindverwerking van huishoudelijke afvalstoffen”.[114] In de wettekst omschrijft men dit als ‘organisatie’. Centraal daarbij staat het laten respecteren door de lokale besturen van de doelstellingen van het Uitvoeringsplan huishoudelijke afvalstoffen; het is m.a.w. geenszins de bedoeling dat provincies met provinciale plannen een eigen beleid inzake verwerking uitwerken en opleggen aan de lokale besturen. Dit zou feitelijk trouwens kunnen leiden tot een sluiten van de provinciale grenzen voor afvaltransport, wat niet wenselijk is en waarvoor ook geen enkele wettelijke basis bestaat. De sturende rol van de provincie inzake eindverwerking kan niettemin vrij ver gaan, al moet de provincie de noodzaak hiervan wel aantonen “via een ingevuld afwegingskader met economische, ecologische en sociale aspecten”.[115] Dat kan in principe dus alvast niet bij gemeenten en intercommunales die zelf voldoende initiatieven hebben genomen voor de eindverwerking.

De provincies kunnen, o.a. via de provinciale overlegplatformen (zie verder), ook pro-actief optreden om problemen te voorkomen of om een gezamenlijk beleid te voeren. In het Afvaldecreet omschrijft men dit als ‘coördinatie’. Concreet betekent dit dat ze “gemachtigd zijn om hun gemeenten te verplichten vigerende gewestelijke uitvoeringsplannen na te leven”.[116] Als er binnen het provinciaal overlegplatform geen consensus is samen met de in gebreke blijvende gemeente(n) of intercommunale(s), dan kan de provincie beslissingen nemen die de gemeenten en intercommunales binden, maar die uiteraard wel altijd moeten kaderen binnen de gewestelijke uitvoeringsplannen. De provincie kan ook andere specifieke taken op zich nemen, als daarover consensus bestaat met de gemeenten en intercommunales binnen het provinciaal overlegplatform.

In de provinciale overlegplatformen zetelen vertegenwoordigers van de intercommunales, de gemeenten, de provincie en het Vlaamse Gewest. “De provinciale overlegplatformen hebben als taak:^[117]

- de samenwerking tussen de lokale besturen en de provincies uit te werken, met prioritaire inzet naar de voorkoming en het hergebruik van afvalstoffen;

- de uitwisseling en afstemming van sensibiliseringsacties;

- de gemeenten en intergemeentelijke samenwerkingsverbanden waar het afvalbeleid minder goede resultaten haalt bij te sturen;

- innovatieve projecten te gaan initiëren of ondersteunen met bijzondere aandacht voor projecten die voorkoming en het hergebruik van afvalstoffen centraal stellen”.

Bij de hogervermelde ‘coördinatie’ zowel als bij de ‘organisatie’ door de provincie kunnen de gemeenten of hun intercommunales beroep aantekenen bij de Vlaamse minister tegen eventuele provinciale bindende of sturende beslissingen. Ze doen dit met een aangetekende brief aan de Vlaamse minister van Leefmilieu. Deze start daarop onderhandelingen en neemt binnen zes maanden na de start van deze onderhandelingen de eindbeslissing, mede op basis van een advies van het Vlaams overlegplatform huishoudelijke afvalstoffen. De eindbeslissing van de minister en het advies van het overlegplatform moet in elk geval gebaseerd zijn op van toepassing zijnde uitvoeringsplannen.[118]

De rol van de provincies staat vermeld bij de acties in het Uitvoeringsplan Huishoudelijke Afvalstoffen. Naast de bovenvermelde formele bevoegdheidsafbakening, kiest het plan er op het inhoudelijke vlak voor om de provincies in het bijzonder te richten op de aanpak van het probleem van het met huishoudelijk afval vergelijkbaar bedrijfsafval van kleinere ondernemingen.[119]

A.6.2.3. En het Vlaams Gewest heeft een stok achter de deur[120]

Het kan gebeuren dat een gemeente of provincie haar verplichtingen van het Afvaldecreet of de afvalplannen niet nakomt. Als ze dat na aanmaning nog niet doet binnen de door de Vlaamse regering bepaalde termijn en ze hierdoor het algemeen belang schaadt, dan heeft de regering een bijzondere bevoegdheid. Zij kan dan namelijk de gemeente of provincie ingebrekestellen met een gemotiveerd besluit en in de plaats treden van de gemeente of provincie om alle maatregelen uit te voeren die nodig zijn om de voormelde verplichtingen na te komen. Het Vlaams Gewest kan de kosten van deze maatregelen verhalen op de gemeente of de provincie.

Uiteindelijk is het natuurlijk sowieso de Vlaamse overheid die het sterkst bepaalt hoe het afvalbeleid eruit moet zien, door haar decreten, besluiten en afvalplannen.

A.6.2.4. Kern van de bevoegdheid blijft dus gemeentelijk

Het juridische kader legt de verantwoordelijkheid en de uitvoering van het huishoudelijk-afvalbeleid bij de gemeenten en de intercommunales. Zij kunnen dus initiatieven nemen rond de voorkoming, de inzameling en de verwerking van afvalstoffen, waardoor ze een “integraal afvalbeleid” kunnen voeren. Ook inzake eindverwerking blijven de gemeenten bevoegd.[121] Alleen indien er geen structurele oplossing bestaat of het realiseren van de bepalingen van het uitvoeringsplan in het gedrang komt, past de sturende rol van de provincie. “De provincie draagt niet de zorg voor het bereiken van de taakstellingen voor de provincie als geheel. Het zijn de gemeenten en intergemeentelijke samenwerkingsverbanden die hiervoor verantwoordelijk zijn”.[122]

Voordien was de provincie louter bemiddelaar

De provincies worden door het Afvaldecreet “belast met de coördinatie van de uitvoering, door de gemeenten en intercommunales op hun grondgebied, van de” sectorale uitvoeringsplannen inzake afval, voor wat betreft huishoudelijk afval.[123] Dit artikel werd in de Commissie Leefmilieu van het Vlaams Parlement bij amendement toegevoegd aan het ontwerp van wijziging van het Afvaldecreet (1994). Blijkens het commissieverslag was de bedoeling voornamelijk dat de provincies preventief coördinerend zouden optreden ingeval intercommunales of gemeenten de wettelijke verplichtingen inzake afvalbeleid niet zouden nakomen. De provincie kon dan een bemiddelende rol spelen om problemen tussen intercommunales onderling of met gemeenten op te lossen.

Het amendement werd als volgt verantwoord: "Uit de praktijk blijkt dat het moeilijk is de gemeenten en intercommunales rond de tafel te brengen om tot afspraken en samenwerking te komen voor de uitvoering van het afvalstoffenplan. Daarom lijkt het aangewezen om een hoger bestuursniveau, dat nauwe banden heeft met de gemeenten, met een coördinerende en stimulerende opdracht ter zake te belasten."[124]

Ook in de bespreking in de Commissie Leefmilieu van het Vlaams Parlement stelden de indieners dat hun amendement diende om te bemiddelen bij communicatieproblemen tussen intercommunales onderling of tussen gemeenten en intercommunales. De minister stelde aanvankelijk dat de mogelijkheid voor de Vlaamse regering om in de plaats te treden van de gemeente/intercommunale een voldoende stok achter de deur is, geen inbreuk pleegt op de gemeentelijke autonomie en gepaard zou gaan met een voorafgaande waarschuwing en een gemotiveerd besluit. De indieners van het amendement betoogden dat "het beter is aan de provincies de opdracht te geven om met de gemeenten rond de tafel te gaan zitten, wanneer er coördinatieproblemen in bepaalde regio's zijn".[125] Dit overleg zou vermijden dat de Vlaamse regering meteen haar zware 'stok achter de deur' zou moeten gebruiken.

De coördinerende opdracht van de provincies werd wel afgegrensd. De toenmalige minister stelde in de Commissie dat het "niet de bedoeling kan zijn dat een permanente coördinatieopdracht aan de provincies wordt gegeven voor de uitvoering van het afvalstoffenplan".[126] De gemeenten, aldus nog de toenmalige minister, "dragen hoe dan ook de eindverantwoordelijkheid" en de provincie "krijgt geen enkele feitelijke bevoegdheid in deze materie maar enkel een coördinerende opdracht".[127]

A.6.3. Burgerlijke aansprakelijkheid bij het buitenplaatsen van huishoudelijk afval

De verantwoordelijkheid van gemeenten voor huishoudelijk afval ontslaat de burger niet van zijn eigen burgerrechtelijke aansprakelijkheid. Op basis van het Burgerlijk Wetboek rust op iedere burger een algemene zorgvuldigheidsplicht, ook inzake het beheer van zijn huishoudelijk afval. Een inwoner van de gemeente die voorwerpen op straat plaatst met het oog op de ophaling ervan als huisvuil, moet de nodige maatregelen nemen om te verhinderen dat het afval, in afwachting van de effectieve wegname, schade kan veroorzaken. Hij blijft immers in feite de bezitter ervan. Het is pas op het ogenblik dat de gemeente het afval ophaalt, dat zij de bezitter ervan wordt en ervoor aansprakelijk is.[128] Een burger zou eventueel kunnen tegenwerpen dat de gemeente hem per gemeentelijk politiereglement verplicht om het huisvuil op een bepaald uur op straat te plaatsen. Maar ook in dat geval moet men omzichtig met zijn afval omspringen. Het zal de rechter zijn die hier uiteindelijk over zal oordelen op basis van de concrete feiten.[129]

In minstens één geval heeft een rechter hierover al uitspraak gedaan, en bevestigde daarin de opmerkelijke burgerrechtelijke aansprakelijkheid van de inwoners. De inwoner gebruikte blijkbaar een huisvuilcontainer op wieltjes en die wieltjes waren na de ophaling blijkbaar niet geblokkeerd, waardoor de container op een geparkeerde wagen was terechtgekomen. De rechter oordeelde dat deze huisvuilcontainer een gebrek vertoonde, met name dat het blokkeringsmechanisme van de wieltjes niet automatisch in werking trad na lediging van de container. De eigenaar van de container was dan ook aansprakelijk voor de schade aan de wagen. De rechter wees er in dit geval uitdrukkelijk op dat de gemeentelijke reinigingsdienst hier geen fout had gemaakt.^[130]

Anderzijds blijft ook de gemeente een eigen verantwoordelijkheid dragen. Als ze bijvoorbeeld kennis heeft of redelijkerwijze kennis zou moeten hebben van vuil dat op de openbare weg rondslingert, moet ze de passende maatregelen nemen om ieder abnormaal gevaar te voorkomen.[131]

A.6.4. De gemeente verantwoordelijk voor haar eigen bedrijfsafval

De gemeente is verantwoordelijk voor het afval dat voortspruit uit haar eigen werking, net zoals elke andere instelling of bedrijf.

Bij gemeentelijke activiteiten kan bijvoorbeeld gevaarlijk afval ontstaan, zoals resten van solventen (ontvetters) of van verf, olie van gemeentelijke of OCMW-voertuigen, enz. “Gevaarlijke afvalstoffen moeten bij de inzameling, het vervoer en de tijdelijke opslag deugdelijk zijn verpakt of opgeslagen en overeenkomstig de geldende internationale en Europese voorschriften zijn gekenmerkt. Tijdens het vervoer moeten zij bovendien vergezeld gaan van een identificatieformulier.”[132]

Ook kan bij sommige gemeentelijke activiteiten giftig afval ontstaan, een subcategorie van gevaarlijk afval, waarvoor strengere normen gelden. De gemeente blijft aansprakelijk voor de kosten van vernietiging, neutralisering of wegwerking van die giftige afval, ongeacht de aansprakelijkheid van degenen die zij met die verrichtingen heeft belast.[133] Daarenboven is de gemeente aansprakelijk voor alle schade, van welke aard ook, die zou kunnen veroorzaakt worden door giftige afval afkomstig van gemeentelijke activiteiten, inzonderheid tijdens de hele duur van het vervoer, bij de vernietiging, neutralisering of wegwerking ervan, zelfs indien de gemeente niet zelf tot bedoelde verrichtingen overgaat.

Een concreet voorbeeld hiervan zijn apparaten die PCB’s bevatten (zoals bijvoorbeeld transformatoren). In principe moesten de gemeenten het bezit van zo’n apparaten al gemeld hebben aan de OVAM[134], en deze apparaten in bepaalde gevallen ook al geëtiketteerd hebben[135]. Afhankelijk van het gehalte aan PCB’s in de vloeistoffen in deze apparaten, moeten deze worden gereinigd of verwijderd tegen 31 december 2005.[136] Slechts bij zeer lage gehaltes aan PCB’s mag deze verwijdering gebeuren aan het einde van de gebruiksduur van het betrokken apparaat.[137] Bij de uiteindelijke verwijdering moeten voorzorgsmaatregelen genomen worden en de verwerking van de apparaten mag enkel in daartoe vergunde inrichtingen.[138]

Enkele gemeenten hebben een eigen stedelijk ziekenhuis. Belangrijk om weten is dat er bijzondere maatregelen gelden voor het omgaan met medisch afval.[139]

De eigen bedrijfsafvalstoffen van de gemeente moeten conform de wetgeving selectief ingezameld worden.

Eigen bedrijfsafvalstoffen die omwille van aard en samenstelling vergelijkbaar zijn met huishoudelijk afval (papier, glas, computers, een boormachine, …), moet de gemeente gescheiden van haar overige bedrijfsafvalstoffen verzamelen en laten ophalen. In de praktijk is dat vrij eenvoudig: het kan in principe meegenomen worden in het circuit van inzameling van huishoudelijk afval.

Zijn de eigen bedrijfsafvalstoffen niet vergelijkbaar met huishoudelijk afval, bv. omwille van de enorme hoeveelheden, dan mogen ze niet terechtkomen in het circuit van huishoudelijk afval. De gemeente moet dan een hele reeks bedrijfsafvalstoffen gescheiden aanbieden en afzonderlijk houden bij de ophaling of inzameling.[140]

In dat geval moeten “ten minste de volgende bedrijfsafvalstoffen gescheiden worden aangeboden en afzonderlijk gehouden bij de ophaling of inzameling:

1° klein gevaarlijk afval van vergelijkbare bedrijfsmatige oorsprong;

2° glasafval;

3° papier- en kartonafvalstoffen;

4° afval van plantaardige en dierlijke oliën en vetten;

5° groenafval;

6°- textielafval;

7° afgedankte elektrische en elektronische apparatuur;

8° afvalbanden;

9° steenachtige fracties van bouw- en sloopafval;

10° afgewerkte olie;

11° gevaarlijke afvalstoffen;

12° asbestcementhoudende afvalstoffen;

13° afgedankte apparatuur en recipiënten die ozonafbrekende stoffen of gefluoreerde broeikasgassen bevatten.

(…) de volgende afvalstoffen moeten gescheiden worden aangeboden en verder afzonderlijk worden gehouden bij de ophaling of inzameling, of naderhand uitgesorteerd worden:

1° houtafvalstoffen;

2° metaalafvalstoffen.”

Door haar eigen afval zo goed mogelijk te scheiden aan de bron geeft de gemeente het voorbeeld.[141] Gemeenten die de Samenwerkingsovereenkomst Milieu hebben getekend moeten deze voorbeeldfunctie effectief waarmaken om de subsidiëring te kunnen krijgen.[142] Overigens heeft het lokaal bestuur als overheid een verdergaande verplichting tot afvalvoorkoming en nuttige toepassing van afvalstoffen (zie p. 20).

Vervoer van eigen gemeentelijke ‘bedrijfsafvalstoffen’ moet vergezeld zijn van een identificatieformulier, voor zover deze afvalstoffen niet samen vervoerd worden met huishoudelijk afval of ander niet-gevaarlijk bedrijfsafval dat tegelijk werd opgehaald.[143] Voor meer informatie over dit identificatieformulier, zie p. 58.

Tot slot is het niet uitgesloten dat bij gemeentelijke activiteiten radio-actieve afval ontstaat. Zo kunnen op diverse openbare gemeentelijke gebouwen nog bliksemafleiders staan die radio-actieve stoffen bevatten. Gemeenten mogen deze bliksemafleiders verder gebruiken zolang ze vergund zijn en voorwerp uitmaken van een gunstig verslag van het Federaal Agentschap voor Nucleaire Controle (FANC). Zoniet moeten “ze verwijderd worden”.[144] Deze verwijdering is op grond van federale wetgeving onderworpen aan diverse verplichtingen[145], mogelijk zelfs een vergunning[146], naast Vlaamse wetgeving die van toepassing kan zijn zoals hoger vermeld.

A.6.5. Bedrijven betalen mee voor afval van hun producten (aanvaardingsplichten, terugnameplichten, …)

A.6.5.1. Inleiding

Het volstaat niet om burgers aan te sporen anders om te gaan met hun huishoudelijk afval. Ook het bedrijfsleven moet zijn duit in het zakje doen, vermits het afval van de mensen niet anders is dan wat rest van producten die door bedrijven zijn geproduceerd en verkocht aan die mensen. Daarom legt de overheid de bedrijven op om de kosten te dragen van hun producten eens die afval zijn geworden, de kost dus van inzameling, recyclage, verwijdering. Dit gebeurt via zogenaamde aanvaardingsplichten, terugnameplichten of eraan verwante systemen. Ze komen er allemaal min of meer op neer dat het bedrijfsleven ofwel zelf zorgt dat het betrokken afval wordt ingezameld en beheerd, ofwel voor delen van het beheer, in ’t bijzonder voor de inzameling, gebruikmaakt van de (inter)gemeentelijke infrastructuur en daarvoor betaalt. Er zijn zo’n systemen voor bv. afvalbanden, verpakkingsafval, papier, geneesmiddelen, … Deze werkwijze laat ook toe beter vat te krijgen op specifieke soorten afvalstromen en te zorgen dat deze niet te diffuus worden verspreid en onvolkomen en illegaal worden verwerkt. En door de kosten van de afvalverwerking bij de producenten of invoerders te leggen, stimuleert men ecodesign, het ontwikkelen van producten die minder afval voortbrengen of waarvan het afval gemakkelijker kan worden hergebruikt of gerecycleerd, en waarvan het afval minder schadelijke stoffen in ons leefmilieu verspreidt.

A.6.5.2. Aanvaardingsplichten

A.6.5.2.1 Algemene regels betreffende aanvaardingsplichten

Gemeenten ontvangen via hun inzamelsystemen tal van afvalstromen waarvoor de oorspronkelijke producenten hen zouden moeten vergoeden. Zo bijvoorbeeld kan de burger in principe zijn versleten koelkast gratis kwijt bij een verkoper van koelkasten ofwel op het containerpark op voorwaarde dat de bedrijfssector de kosten draagt van inzameling via het containerpark. Dit principe noemt men de ‘aanvaardingsplicht’ van de betrokken bedrijven. Deze aanvaardingsplicht betekent dat de eindverkoper (winkelier), wanneer een consument een product koopt, verplicht is het overeenstemmend product waarvan de consument zich ontdoet in ontvangst te nemen (de zogenaamde ‘1 voor 1’).[147] En voor sommige afvalstromen is de consument ook niet verplicht een vervangend product te kopen (de zogenaamde ‘1 voor 0’). Op hun beurt zijn de tussenhandelaars verplicht de door de eindverkopers ontvangen afvalstoffen te aanvaarden.[148] En de producenten of invoerders zijn verplicht deze afvalstoffen verder over te nemen en in te staan voor de nuttige toepassing of de verwijdering ervan.[149] Met aanvaardingsplichten wil de overheid aldus de bedrijven de kosten doen dragen van hun producten eens die afval zijn geworden.

In de praktijk komen veel van deze afvalstromen niet zozeer bij de eindverkopers terecht maar passeren ze de gemeentelijke afvalinfrastructuur (ophalingen, containerparken, …). Die infrastructuur is er immers sowieso en is vaak ook de handigste weg voor de burger. Maar de aanvaardingsplicht betekent dat de gemeente hiervoor dan vergoed moet worden. Zonier kan de gemeente de consument wijzen op de verplichting van de eindverkopers om het afval te aanvaarden.

De praktische uitvoering van een aanvaardingsplicht wordt meestal collectief voor een hele sector vastgelegd in een milieubeleidsovereenkomst (MBO) tussen de Vlaamse regering en de betrokken producenten.[150] Een MBO is een verbintenis tussen de overheid en partijen die een industriële sector vertegenwoordigen, waarin wordt overeengekomen hoe de sector preventie, selectieve inzameling en verwerking zal realiseren, hoe dit te financieren, en hoe dit op te volgen en te rapporteren. Daartoe wordt een ‘beheersorganisme’ opgericht, ook wel ‘erkend organisme’ genoemd, dat de taken uitvoert of organiseert in naam van de betrokken bedrijfssectoren.

Het afsluiten van milieubeleidsovereenkomsten wordt geregeld in het decreet van 15 juni 1994 betreffende de milieubeleidsovereenkomsten. De doelstelling van milieubeleidsovereenkomsten is in samenwerking met de beroepsorganisaties en hun leden bepaalde beleidsdoelstellingen op het vlak van leefmilieu te bereiken. De Vlaamse regering kan aldus vrijwillige milieubeleidsovereenkomsten afsluiten met representatieve beroepsorganisaties.

Veel minder vaak kiest een producent of invoerder voor de tweede mogelijkheid om te voldoen aan zijn aanvaardingsplicht, namelijk met een “afvalpreventie- en afvalbeheerplan” dat aan de OVAM wordt voorgelegd.[151]

De Vlaamse regering bepaalt voor welke afvalstromen een aanvaardingsplicht geldt.[152] Het gaat om volgende afvalstoffen (zie Tabel 1).

Tabel 1: Afval waarvoor een aanvaardingsplicht geldt [153]

Opmerking: “1 voor 0” = de burger kan dit afval bij de eindverkoper inleveren zonder zelf iets nieuws te kopen. Niettemin kan hij dit niet als een milieubeleidsovereenkomst de gemeentelijke inzamelkanalen, in het bijzonder het containerpark, als enige inzamelmethode aanwijst voor de betrokken afvalstroom; in dat geval geldt bij de eindverkoper hoogstens het 1 voor 1 (gelijkaardig nieuw product moeten kopen) of zelfs dàt niet.

drukwerk (papier van dagbladen, tijdschriften, enz.)	1 voor 0
batterijen en loodstartbatterijen	1 voor 0
oude en vervallen geneesmiddelen	1 voor 0
afgedankte voertuigen	1 voor 0, vanaf 1 januari 2006; vóór die datum geldt 1 voor 0 alleen voor voertuigen op de markt gebracht na 1 juni 2004
banden	1 voor 0
afgedankte elektrische en elektronische apparatuur (AEEA)[154] (het vroegere ‘wit- en bruingoed’) Voor enkele uitzonderingen geldt de aanvaardingsplicht pas vanaf 1 januari 2005 (AEEA dat niet van huishoudelijke of vergelijkbare aard is, automaten, medische hulpmiddelen) .	1 voor 0 (voor de hiernaast genoemde uitzonderingen pas vanaf 1 januari 2005)
afgewerkte olie	1 voor 0
dierlijke en plantaardige afvalvetten en –oliën	1 voor 0 (vanaf 1 juli 2004)
fotochemicaliën	1 voor 0 (vanaf 1 juli 2004)
landbouwfolies	1 voor 0 (vanaf 1 juli 2004)
huishoudelijke en niet-huishoudelijke verlichtingsapparatuur	1 voor 1 maar vanaf 1 januari 2005 is het 1 voor 0 voor “lampen”*
houtafval (vanaf 1 januari 2005)	1 voor 0 (vanaf 1 januari 2005)
vloerbedekkingsafval (vanaf 1 januari 2005)	1 voor 0 (vanaf 1 januari 2005)

*Onder ‘lampen’ verstaat men hier enkel die lampen die onder de betrokken EU-richtlijn vallen. Niettemin is het de uitdrukkelijke wens van de Vlaamse Regering dat er een globale inzameling van ‘lampen’ komt, zodat de burger niet verplicht is om binnen de lampen zelf ook nog eens aparte categorieën te gaan detecteren. Dit dus voor de eenvoud en de eenduidigheid voor de bevolking.[155]

A.6.5.2.2 Aanvaardingsplicht papier

Door de gemeente ingezameld papierafval

Dagbladen, tijdschriften, telefoongidsen, reclamedrukwerk, … eens gelezen vormen zij een flinke stapel oud papier. Daarom dat hierover een aanvaardingsplicht bestaat.

“Producenten en invoerders van drukwerk kunnen voor de nakoming van hun aanvaardingsplicht (…) overeenkomsten afsluiten met gemeenten of verenigingen van gemeenten waar de drukwerkafvalstoffen ontstaan”.[156] Deze overeenkomsten moeten o.a. bepalingen bevatten betreffende de “informatie en de sensibilisering van de consument”.[157] De de OVAM geeft voorafgaand wel zijn goedkeuring aan deze overeenkomst.

Voor de concretisering van de aanvaardingsplicht papier bestaan er vandaag twee verschillende milieubeleidsovereenkomsten (MBO’s) tussen betrokken sectoren en het Vlaams Gewest:

- een milieubeleidsovereenkomst met de pers die vooral betrekking heeft op dagbladen en tijdschriften;[158]

- een milieubeleidsovereenkomst met de grafische industrie en de distributie die vooral slaat op onge-adresseerd reclamedrukwerk.[159] Reclamedrukwerk is “alle drukwerk dat minder dan vijfmaal per week verschijnt en waarin minder dan 30 % van de gedrukte oppervlakte besteed wordt aan artikelen van algemene informatie”.[160]

Deze MBO’s leggen minimum te behalen recyclagedoelstellingen op. De normale duurtijd van deze MBO’s is intussen verlopen[161] zodat er juridisch eigenlijk geen geldende MBO meer is[162], maar niettegenstaande deze juridische overweging blijft in de praktijk de situatie voorlopig min of meer zoals ze was onder de MBO’s. Hoe dan ook, beide MBO’s zijn voor de gemeenten zeer ontoereikend gebleken.

Zo bepaalde de milieubeleidsovereenkomst met de pers dat in de bladen van de leden van de betrokken organisaties “informatieve advertentieruimte ter beschikking wordt gesteld aan het Gewest voor een totale waarde van iets meer dan 3.222.000 euro exclusief BTW op jaarbasis (niet overdraagbaar)”.[163]

Deze advertentieruimte diende door het Vlaams Gewest in de eerste plaats gebruikt te worden voor de verspreiding van informatie rond o.m.:

“a. de realisatie van de preventieve maatregelen genomen door de organisaties;

b. de regionale resultaten van de recuperatie van oud papier;

c. de resultaten met betrekking tot de afzet;

d. het begeleiden van de regionale uitbouw en evaluatie van initiatieven rond de selectieve inzameling van oud papier”[164].

Pas in tweede instantie kon een gedeelte van de voormelde informatieruimte gebruikt worden voor informatie van algemene aard rond preventie en recuperatie van afval (25% van de advertentieruimte[165]).

Binnen deze milieubeleidsovereenkomst diende de sector van de Gratis Regionale Pers ook een stickeractie op te zetten. Doel hiervan was het gratis ter beschikking stellen van stickers aan de gemeenten en de bevolking, die zo’n sticker wensten te gebruiken “ter beperking van de verspreiding van ongewenst reclamedrukwerk en gratis regionale pers”.[166]

Deze overeenkomst betekende in de praktijk dat gemeenten wél de inzamelkosten droegen voor het papier van de pers-organisaties, maar daarvoor geen cent zagen. Het Gewest kreeg wel (duur betaalde) advertentieruimte in ruil. Na protest kwam er nog een kleine tegemoetkoming voor gemeenten en intercommunales, namelijk de mogelijkheid om een regionaal accent toe te voegen aan de gewestelijk ingevulde informatiecampagnes. Ook dit bleek in de praktijk niet altijd mee te vallen: bepaalde boodschappen rond preventie en de schadelijkheid van papierproductie die sommige lokale besturen wilden laten opnemen, werden uit de campagnes weggecensureerd. Ook de stickeractie liep behoorlijk verkeerd. Het verdelen van stickers onder de gemeenten had al heel wat voeten in de aarde gehad (zo wou men absoluut beletten dat bepaalde gemeenten en intercommunales aan al hun burgers een sticker zouden bezorgen), nogal wat verdelers van gratis regionale pers bleken de sticker niet te respecteren. Dat laatste is ook niet zo vreemd vermits de verdelers vergoed worden per bedeeld stuk. Ook De Post, toch een overheidsbedrijf, blonk niet altijd uit in het respecteren van de door de burgers gekleefde stickers.

De milieubeleidsovereenkomst ‘reclamedrukwerk’ voorzag wél een financiële tegemoetkoming voor de gemeenten. De betrokken bedrijven moesten 0,37 eurocent bijdragen “per kilogram papier dat in verbruik wordt gebracht in het Vlaams Gewest”.[167] Elke gemeente krijgt dan jaarlijks een deel van het totale bedrag doorgestort, Het totale aldus verzamelde bedrag wordt dan jaarlijks verdeeld onder en doorgestort aan elk van de gemeenten in functie van de hoeveelheid papierafval die de gemeente het voorgaande jaar heeft ingezameld. De formule staat in de MBO[168], voor de nadere uitvoering ervan is een technische werkgroep samengesteld waarin de VVSG de gemeenten vertegenwoordigt.[169]

Ook wat deze MBO betreft gaf VVSG-Interafval al van bij de adviesprocedure aan dat het een manifeste inbreuk betekende op het principe ‘de vervuiler betaalt’. Het in de MBO voorziene bedrag staat geenszins in verhouding tot de reële kost voor inzameling en afzet van oud papier (die minstens rond de 5 eurocent/kg schommelt). Een onrechtstreeks gevolg hiervan is dat meerdere gemeenten nog altijd een eigen belasting behouden op het verspreiden van ongeadresseerd reclamedrukwerk (zie p. 77).

Eigen publicaties van de gemeente

Een gemeente, OCMW of intercommunale die per jaar 3 ton of meer gratis publicaties verspreidt, die daarenboven nog handelsadvertenties, of reclameteksten bevatten, valt ook onder de aanvaardingsplicht papier.[170] In dergelijk geval kan de gemeente ervoor kiezen om indien mogelijk aan te sluiten bij één van de bestaande milieubeleidsovereenkomsten of moet ze een eigen afvalbeheersplan voor dit papierafval opstellen.^[171] Hoe dan ook, gezien de hoge recuperatiegraad van papier in Vlaanderen zal de inzameling door of in opdracht van de gemeente van afval van haar eigen publicaties, in bijna alle gevallen zeker de 90% benaderen. Dus als sommige van haar publicaties al onder de aanvaardingsplicht vallen, dan zal de gemeente sowieso wel voldoen aan de beoogde resultaten van de aanvaardingsplicht ervoor.

A.6.5.2.3 Aanvaardingsplicht afgedankte elektrische en elektronische apparatuur (wit- en bruingoed)

Voor elektrische en elektronische apparaten (AEEA) gold vanaf 1 juli 1999 een 1 voor 1 aanvaardingsplicht, d.w.z. de burger kon bij de winkelier (‘eindverkoper’) zijn versleten apparaat kwijt mits hij er een nieuw kocht. Maar in de praktijk bleef dit vaak dode letter omdat weinig eindverkopers afgedankte toestellen accepteerden, ondanks de wettelijke verplichting daartoe. Dit was zeker niet enkel hun fout: invoerders en producenten bleven bij aanvang van deze aanvaardingsplicht in gebreke met het opzetten van een verdere verwijderingsstructuur voor de door de eindverkopers aanvaarde toestellen, waardoor deze laatsten in de praktische onmogelijkheid bleven hun wettelijke taak op te nemen. Maar intussen bleven afgedankte toestellen wel massaal bij de gemeenten terechtkomen, via bv. de grofvuilinzameling of het containerpark. Na veel onderhandelen kwam er begin 2001 uiteindelijk een eerste akkoord dat zou moeten leiden tot een globale oplossing van het probleem van de afgedankte elektrische en elektronische apparaten.[172] Deze milieubeleidsovereenkomst (MBO) voorziet zowel de inzameling bij de eindverkopers als een oplossing voor de toestellen die op de gemeentelijke containerparken worden aangeboden.

De MBO AEEA streeft een goede logistieke oplossing na voor de inzameling en tussentijdse opslag. Daartoe wenst ze het aantal inzamelpunten beperkt te houden, bv. door gebruik te maken van het netwerk van containerparken. Niettemin is het accepteren op het containerpark van AEEA aanvaard door eindverkopers, geen verplichting. Dit “zal afhangen van de concrete situatie op het terrein en het zal niet mogelijk zijn bij alle gemeenten gelet op de overbelasting van de containerparken”.[173] In ieder geval worden eindverkopers verondersteld “enkel toestellen te brengen van particulier of vergelijkbaar gebruik”.[174]

Met het oog op de efficiënte inzameling bestaat verder de mogelijkheid dat zoals in Nederland regionale overslagstations worden opgericht, de zogenaamde ‘ROS’. De gemeenten of intercommunales kunnen samenwerkingsverbanden afsluiten om de regionale overslagstations gezamenlijk op te richten om op deze wijze een optimale schaalgrootte te bereiken.[175]

Voor een goed afvalbeheer is het van belang om van de ingezamelde toestellen vooraf eerst die apparaten uit te selecteren die kunnen hergebruikt worden, al dan niet na kleine reparatie. De MBO bepaalt daarom dat de “handelingen voor de inzameling (…) op een zodanige wijze gebeuren dat de mogelijkheden inzake ten eerste hergebruik en ten tweede een milieuverantwoorde verwerking maximaal gevrijwaard blijven”.[176] De MBO legt verder een aantal minimaal te behalen recyclagedoelstellingen op aan de sector.[177]

De OVAM en het erkende beheersorganisme, met name de vzw Recupel, moeten verder ook instaan voor de sensibilisering van de consumenten over de inzameling en verwerking van AEEA. Ze moeten daarbij “elke operationele campagne (praktische informatie over de plaats, frequentie en soort inzameling,…)” organiseren “in samenspraak met” de gemeenten of hun intercommunales.[178]

A.6.5.2.4 Aanvaardingsplicht voor oude en vervallen geneesmiddelen

De organisatie van de selectieve inzameling en de verbranding van oude en vervallen geneesmiddelen is geregeld via een milieubeleidsovereenkomst (MBO), afgesloten tussen het Vlaams Gewest en de farmaceutische sector.[179] Deze MBO dateert van voor de invoering van de aanvaardingsplicht voor geneesmiddelen. Ze zal moeten vernieuwd worden en volledig beantwoorden aan de vereisten van een aanvaardingsplicht. De MBO heeft enkel betrekking op oude en vervallen geneesmiddelen die niet beschouwd kunnen worden als risicohoudend medisch afval, gevaarlijk afval of klein gevaarlijk afval.[180] De MBO schrijft voor dat de apothekers instaan voor het in onvangst nemen van oude en vervallen geneesmiddelen. De groothandelaars-verdelers moeten dan zorgen voor het organiseren en financieren van de ophaling en de afvoer naar de vergunde verbrandingsinstallaties. De verbranding van de geneesmiddelen wordt gefinancierd door de farmaceutische bedrijven die lid zijn van de Algemene Vereniging van de Geneesmiddelenindustrie.[181]

Gemeenten kunnen hun inwoners wijzen op deze plicht van de apothekers, zodat de inzameling maximaal via dit systeem loopt. Inzamelen van vervallen geneesmiddelen bij het KGA of op het containerpark is “verboden door de Farmaceutische inspectie op grond van bescherming van de privacy van de patiënt”.[182] Flesjes waarin vloeibare geneesmiddelen, zoals siropen, zitten, horen ook bij het inzamelcircuit van oude en vervallen geneesmiddelen.[183]

A.6.5.2.5 Aanvaardingsplicht voor andere specifieke afvalstromen

Ook voor diverse andere afvalstromen is er een aanvaardingsplicht, geregeld in een milieubeleidsovereenkomst (MBO), bv. voor banden, batterijen en loodstartbatterijen, afgewerkte olie, afgedankte voertuigen. Dit betekent evenwel nog niet altijd dat deze MBO’s in de praktijk ook voluit worden nageleefd: eindverkopers durven nog wel eens moeilijk te doen of vragen geld voor het afvalproduct. Voor sommige andere afvalstromen zijn besprekingen aan de gang om te komen tot een MBO, bv. voor zaklampen, verlichtingsapparatuur, gebruikte oliën en vetten.

A.6.5.3. Terugnameplicht verpakkingsafval

Gemeenten zijn verantwoordelijk voor alle huishoudelijke afvalstoffen, ook voor huishoudelijk verpakkingsafval. Maar voor dat verpakkingsafval, met name papier-karton, glas, plastic, metalen en drankkartons, ligt ook een belangrijke verantwoordelijkheid bij de bedrijven die de verpakte producten op de markt hebben gebracht. Die verantwoordelijkheid is gekend als de ‘terugnameplicht voor verpakkingsafval’ en is geregeld in het Samenwerkingsakkoord betreffende de preventie en het beheer van verpakkingsafval.[184] De bedrijven die consumentenwaren verpakken en op de markt brengen, de ‘verpakkingsverantwoordelijken’ genoemd, moeten ervoor zorgen dat welbepaalde minimale percentages van de op de markt gebrachte verpakkingen in hun afvalstadium gerecycleerd of anderszins nuttig toegepast worden. Voor deze percentages liggen “de totale en reële kosten van de inzameling, nuttige toepassing en verwijdering van verpakkingsafval in principe ten laste van de verpakkingsverantwoordelijken, weliswaar binnen de grenzen en modaliteiten van het samenwerkingsakkoord”.[185]

De verpakkingsverantwoordelijke is elke persoon die zijn producten heeft verpakt of heeft doen verpakken in België met het oog op of naar aanleiding van het op de Belgische markt brengen ervan of is de invoerder van de verpakte producten in het geval de producten die in België op de markt zijn gebracht, niet in België werden verpakt[186].

De uitvoering van deze terugnameplicht doet geen afbreuk aan de bevoegdheden van de gemeente of intercommunale die verantwoordelijk is voor de inzameling van huishoudelijke afvalstoffen op de openbare weg:[187] ongeacht de terugnameplicht blijven de lokale besturen in principe beslissen over de manier waarop verpakkingsafval ingezameld wordt.[188] Weliswaar is die lokale bevoegdheid praktisch beschouwd wel wat ingeperkt; het lokaal bestuur kan althans niet eender welk duur inzamelscenario integraal vergoed krijgen.

Voor de praktische uitvoering van de terugnameplicht voor huishoudelijk verpakkingsafval zijn de meeste betrokken bedrijven aangesloten bij de door hen opgerichte vzw FOST Plus. FOST Plus is als ‘beheersorganisme’ officieel erkend door de Interregionale Verpakkingscommissie.[189] FOST Plus organiseert de inzameling en verwerking van verpakkingsafval (papier/karton, glas en PMD-afval), in samenwerking met de gemeenten en intercommunales. De financiering van de activiteiten van FOST Plus gebeurt via een bijdrage die de aangesloten bedrijven eraan betalen. Deze bijdrage is afhankelijk van het gebruikte verpakkingsmateriaal en de hoeveelheid die op de markt wordt gebracht. Voor bedrijfsmatig verpakkingsafval is er het beheersorganisme Val-i-pac, maar dat is voor gemeenten verder niet zo van belang.

FOST Plus moet “het geheel van het Belgische grondgebied bestrijken”, door met alle gemeenten en intercommunales een contract te hebben afgesloten of samen te werken op basis van een pilootproject.[190] De contracten worden in de praktijk in principe niet gesloten met individuele gemeenten maar met hun intercommunale, toch als die beheersbevoegdheid heeft voor de betrokken afvalstoffen, wat in Vlaanderen veelal het geval is.

Indien FOST Plus en de intercommunale of gemeente niet tot een akkoord komen kunnen ze “een beroep doen op de bemiddeling van de bevoegde gewestelijke administratie”[191], voor Vlaanderen de OVAM. Op basis van deze samenwerkingscontracten moet FOST Plus jaarlijks aantonen dat het de specifieke recyclagedoelstellingen haalt voor diverse materialen uit het verpakkingsafval, met name papier-karton, glas, plastic, metalen en drankkartons.[192]

Het contract is gebaseerd op een modelcontract, goedgekeurd door de Interregionale Verpakkingscommissie. Dit modelcontract voorziet alle afspraken tussen de gemeente of intercommunale en FOST Plus voor de uitvoering van de erkenning van FOST Plus. Het Samenwerkingsakkoord betreffende de preventie en het beheer van verpakkingsafval schrijft voor wat er minimaal moet instaan en garandeert daarmee onder meer dat gemeenten en intercommunales zekerheid hebben over allerlei belangrijke aspecten, zoals de inzamelmodaliteiten, de technische voorwaarden en vooral de vergoedingen.

Bij de aanvraag tot erkenning moet het beheersorganisme (zoals dus FOST Plus) ook een model toevoegen van contract tussen het beheersorganisme en de gemeenten of intercommunales. Dat modelcontract maakt, al dan niet aangepast, deel uit van de erkenning. Het Samenwerkingsakkoord schrijft voor wat er minimaal moet instaan en garandeert daarmee onder meer dat gemeenten en intercommunales door het contract zekerheid hebben over allerlei belangrijke aspecten. De minimale inhoud betreft onder meer de modaliteiten voor de inzameling van het verpakkingsafval, het ten laste nemen van de totaliteit van de ingezamelde verpakkingsafvalstoffen, de minimale technische voorwaarden voor de sortering, de modaliteiten voor de “vergoeding van de reële en volledige kostprijs, met inbegrip van de algemene kosten, van de handelingen uitgevoerd door de” gemeenten of intercommunales, “met inbegrip van de terugwinning van energie en de verwijdering van de reststoffen van deze handelingen”. Het contract moet ook bevatten “de modaliteiten voor de vergoeding van de kosten van communicatie” en “de wijze waarop het organisme tewerkstelling wil garanderen en ontwikkelen in de verenigingen of vennootschappen met een sociaal oogmerk en met als maatschappelijk doel de recyclage en de nuttige toepassing van verpakkingsafval”.[193]

Het contract bevat verder ook de mogelijkheid om meningsverschillen op te lossen via arbitrage[194] en redelijke procedures voor de betwisting van facturen[195]. De contracten regelen ook de aansprakelijkheid van de partijen in verband met de verzekering van de materialen in de verschillende fasen van inzameling, sortering, opslag en transport. FOST Plus moet in elk geval een verzekering voor inkomstenderving van de intercommunale voorzien in geval van overmacht, bijvoorbeeld een brand in een sorteercentrum. Deze verzekering dekt dan de vergoeding die de gemeente of intercommunale gekregen zou hebben vanwege FOST Plus voor de inzameling en/of sortering van het huishoudelijk verpakkingsafval.[196]

A.6.5.4. Injectienaalden

De producenten en invoerders van insulinespuiten en pennaalden, gebruikt door particulieren om zichzelf geneesmiddelen en bloedlancetten toe te dienen, moeten “een systeem opzetten dat over geheel Vlaanderen een inzameling voorziet van gebruikte injectienaalden”.[197] Zij moeten “hiervan de volledige kosten dragen, ongeacht de kosten in hoofde van de particuliere patiënt”, waarmee bedoeld wordt dat de sector de inzamelkosten niet mag verhalen door aan particulieren een hogere prijs te vragen voor de naaldcontainertjes die de particulieren zelf verplicht moeten gebruiken.”[198] Hieraan gekoppeld wordt van de sector verwacht dat ze hierover communicatiecampagnes op het getouw zetten.

Bovengenoemde verplichting is nog vrij recent. Er is nog geen concrete regeling voor de financiering, wel al voor het gebruik van naaldcontainers. De communicatiecampagne was vooralsnog zeer minimalistisch.

A.6.5.5. Luiers

Producenten en invoerders van luiers moeten bij de OVAM een plan indienen voor de inzameling, hergebruik, recyclage en verwerking van luiers én de financiering ervan. Dit plan zou voor maximaal drie jaar gelden.[199] Deze verplichtingen zijn pas eind 2003 ingevoerd en moeten nog nader uitgevoerd worden.

Een belangrijk en groeiend aandeel in het restafval bestaat uit luiers. De bedoeling is om op termijn de kosten die aan de inzameling en verwerking verbonden zijn, mee te integreren in de kostprijs van het product, zodat er een positieve impuls gegeven wordt aan de herbruikbare luiers.[200] In opdracht van de OVAM loopt op dit ogenblik ook een proefproject om dit in de toekomst verder te onderbouwen en uit te werken.[201]

A.6.5.6. Wegwerpfototoestellen

De producenten en invoerders van wegwerpfototoestellen zijn in principe onderworpen aan een milieutaks. Ze krijgen echter vrijstelling van milieutaks als ze een systeem opzetten dat ervoor zorgt dat de in België bij ontwikkelingslaboratoria ingezamelde toestellen voor minstens 80% naar hergebruik of recyclage gaan. Ze moeten dus zelf een regeling treffen voor de volledige inzameling, recyclage en verwerking van de afvalstoffen van wegwerpfototoestellen.[202] Dit circuit valt in de praktijk in principe buiten de gemeentelijke inzamelkanalen.

A.6.5.7. De gemeente verantwoordelijk als havenbeheerder

Tal van Vlaamse gemeenten treden rechtstreeks of onrechtstreeks (bv. via een vzw, een verzelfstandigd bedrijf) op als beheerder van een haven. Dit gaat van zeehavens zoals te Gent en Antwerpen, over recreatieve jachthavens, tot kleinere havens bij grote binnenwateren en meren. Er zijn specifieke verplichtingen voor havens die “gewoonlijk worden aangedaan door schepen, vissersvaartuigen en pleziervaartuigen die gewoonlijk in het mariene milieu opereren”.[203]

Gemeenten die zo’n haven beheren moeten zorgen “voor de beschikbaarheid van havenontvangstvoorzieningen die toereikend zijn voor de behoeften van de schepen”.[204] Deze voorzieningen moeten “geschikt zijn voor de ontvangst van de soorten en hoeveelheden scheepsafval en ladingresiduen van de schepen die de haven gewoonlijk aandoen, rekening houdend met de behoeften van de gebruikers van de haven, de grootte en de geografische ligging van de haven, het soort schepen dat de haven aandoet en de vrijstellingen die verleend worden”.[205]

De gemeente die een haven beheert moet een plan voor de ontvangst en verwerking van scheepsafval opmaken en ter goedkeuring voorleggen aan de minister van Leefmilieu, die dit samen met de minister van Mobiliteit onderzoekt. De opmaak van het plan gebeurt in onderling overleg met alle betrokkenen, zoals onder meer de havengebruikers of hun vertegenwoordigers. De wetgeving voorziet wel de mogelijkheid om deze plannen in regionaal verband op te stellen indien dit nuttig en gewenst zou zijn.[206] Deze plannen zijn maximaal drie jaar geldig. Elke significante verandering in de werking van de haven moet “onverwijld en per aangetekend schrijven aan de OVAM” gemeld worden. Dit kan leiden tot de verplichte opmaak van een nieuw plan.[207]

“De volgende elementen maken deel uit van het plan:

1° een beschrijving van de haven met vermelding van:

a) het soort schepen die de haven gewoonlijk aandoen;

b) de geografische afbakening van de haven;

2° een beschrijving van de aanwezige inzamelfaciliteiten met vermelding van:

a) het soort havenontvangstvoorzieningen en de capaciteit daarvan;

b) de soorten afvalstoffen die de havenontvangstvoorzieningen inzamelen;

c) eventuele voorbehandelingsinstallaties en –processen in de haven;

3° een beoordeling van de behoefte aan inzamelfaciliteiten, gelet op de behoefte van de schepen die de haven gewoonlijk aandoen;

4° een beschrijving van de aanmeldingsprocedure;

5° een beschrijving van de procedures voor ontvangst en inzameling van scheepsafval en ladingresiduen met vermelding van:

a) de methoden voor het registreren van het feitelijke gebruik van de havenontvangstvoorzieningen;

b) een gedetailleerde beschrijving van de procedures voor ontvangst en inzameling van scheepsafval en ladingresiduen;

c) de toepasselijke wetgeving en formaliteiten voor de afgifte;

d) de methoden voor het registreren van de ontvangen hoeveelheden scheepsafval en ladingresiduen;

e) de soort en hoeveelheden ontvangen en verwerkt scheepsafval en ladingresiduen;

f) de wijze waarop scheepsafval en ladingresiduen worden verwerkt;

6° een beschrijving van de procedure voor het melden van vermeende tekortkomingen van havenontvangstvoorzieningen;

7° een gedetailleerde beschrijving van het tariefsysteem;

8° een beschrijving van de procedures voor structureel overleg met havengebruikers, afvalbedrijven, terminalexploitanten en andere betrokken partijen;

9° een vermelding van een persoon of personen die verantwoordelijk is of zijn voor de uitvoering van het plan.”[208]

De beheerder van een haven moet aan elke havengebruiker basisinformatie verstrekken over de noodzaak en de mogelijkheden om te komen tot een adequate afgifte en verwerking van het scheepsafval.[209]

Deze informatie omvat:

“1° een korte verwijzing naar het fundamentele belang van een behoorlijke afgifte van scheepsafval en ladingresiduen;

2° de locatie van de vaste havenontvangstvoorzieningen, met tekening/kaart;

3° een lijst van gewoonlijk verwerkte soorten scheepsafval en ladingresiduen;

4° een lijst van contactadressen, exploitanten en geboden diensten;

5° een beschrijving van de aanmeldingsprocedure;

6° een beschrijving van de afgifteprocedures;

7° een beschrijving van het tariefsysteem;

8° een beschrijving van de procedures voor het melden van vermeende tekortkomingen van havenontvangstvoorzieningen;

9° een beschrijving van de procedure voor het aanvragen van vrijstelling van de afgifteplicht, aanmelding en financiële bijdrage.”[210]

Een haveninstantie moet gedurende drie jaar alle “aanmeldingsformulieren”[211] bijhouden. De kapitein van een schip verstrekt met dit formulier waarheidsgetrouw voor aankomst in de haven alle informatie over het scheepsafval.[212] Elk schip dat een haven aandoet is in principe verplicht het scheepsafval af te geven, tenzij voldoende duidelijk aangetoond kan worden dat er voldoende opslagcapaciteit aan boord is voor het aanwezige scheepsafval en het afval dat nog gevormd zal worden tijdens de rest van de voorgenomen reis.[213]

Indien een gemeente een mariene haven beheert, moet ze er ook voor zorgen dat de kosten voor het gebruik van de havenontvangstvoorzieningen zo worden aangerekend dat er op geen enkele manier een stimulans zou ontstaan voor ontwijkgedrag, met name het lozen van scheepsafval op zee. In principe moeten alle schepen substantieel bijdragen. Daarom stelt de wetgeving voor een bijdrage hiervoor op te nemen in de havengelden, eventueel te werken met een aparte afvalbijdrage of een specifiek kostendekkingssysteem[214] uit te werken op basis van de grootte of het type schip. Maar als dit niet kostendekkend blijkt, kan het principe ‘de vervuiler betaalt’ nog aanvullend worden toegepast.[215] Aangezien de afgifte van het scheepsafval feitelijk een verplichting is, en indien de gemeente optreedt als havenbeheerder, zal men de wijze van kostendekking moeten vastleggen in de vorm van een contantbelasting.

A.7. Duurzame producten: minder afval, minder grondstoffengebruik, minder schadelijke stoffen

A.7.1. Afval voorkomen aan de allereerste bron: productontwikkeling en ecodesign

De hoogste trap in de afvalbeheershiërarchie is ‘de productie van afval voorkomen of verminderen, en de schadelijkheid van afval voorkomen of zoveel mogelijk beperken’ (zie p. 16). De Vlaamse overheid en wetgeving maken daar werk van door inderdaad afvalvoorkomende maatregelen op te zetten, burgers en bedrijven aan te sporen om minder afval te produceren, en rekening te houden met strenge milieunormen bij de verwerking van het afval.

Maar dat alles grijpt niet altijd even sterk in op de allereerste bron van later afval, namelijk de productiefase zelf van een product. ‘Ecodesign’ houdt in dat men precies in die fase, bij de productontwikkeling, al poogt te voorzien dat het product - bv. een koelkast, een auto, een fles of flacon - op het einde van zijn levensduur zo weinig mogelijk ‘afval’ wordt, of zo weinig mogelijk schadelijke stoffen bevat, of zoveel mogelijk herbruikbaar of recycleerbaar ‘afval’ bevat. Beleid dat hierop rechtstreeks ingrijpt heet ‘productbeleid’. Productnormen zijn in principe geen Vlaamse maar een federale bevoegdheid. Een productnorm kan bv. bepalen dat bepaalde plastieken verpakkingen of producten recycleerbaar moeten zijn of minstens een bepaald percentage gerecycleerd materiaal moeten bevatten. Verder heeft productbeleid ook te maken met het sluiten van de kringloop door het opnieuw gebruiken van afval als grondstof (‘secundaire grondstof’); daarop heeft de Vlaamse overheid al meer impact.

Tot op heden is er bij het ontwerpen van producten veelal weinig aandacht voor de afvalproblematiek. Daar zijn allerlei redenen voor. De consument zelf laat afvalvoorkoming en milieuzorg nog dikwijls weinig doorwegen bij zijn aankopen, wat de bedrijven op hun beurt weinig aanspoort tot ecodesign. Ook en vooral de federale overheid besteedt te weinig aandacht aan deze problematiek. Verder blijven primaire grondstoffen verhoudingsgewijs vrij goedkoop en concurreren productnormen met het principe van de vrije markt; enz.

Niettemin hebben lokale overheden en burgers toch een beetje vat op het gedrag van de bedrijven. Als ze almaar vaker wél rekening gaan houden met milieuaspecten bij de aankoop van een product, zal de markt voor milieuvriendelijke producten vergroten en zullen de producenten moeten volgen. De Samenwerkingsovereenkomst Milieu wil zo’n trend vanuit de lokale besturen versterken door bij de verplichtingen over afvalbeleid ook te mikken op een lokaal productbeleid.

A.7.2. De gemeente gebruikt milieuverantwoorde producten

A.7.2.1. De gemeente geeft het voorbeeld

De Samenwerkingsovereenkomst Milieu zet de ondertekenende gemeenten ertoe aan om een aanzet te geven voor het bevorderen van milieuvriendelijker producten in de gemeentelijke diensten. Op niveau 1 van de overeenkomst verwacht het Vlaams Gewest minstens acties inzake duurzaam hout (‘FSC’ of gelijkwaardig label) en inzake secundaire grondstoffen.[216] Secundaire grondstoffen zijn in ’t algemeen afvalstoffen die opnieuw gebruikt kunnen en mogen worden als grondstof; het Vlarea geeft nadere omschrijvingen en criteria.[217] De Samenwerkingsovereenkomst Milieu bepaalt dat hiervoor minstens acties moeten gebeuren inzake compost met Vlaco-label en breekpuin met COPRO-keuring (of een aan voornoemd label of keuring gelijkwaardig label).

Tegelijk schrijft de Samenwerkingsovereenkomst Milieu voor dat gemeenten aanzet geven tot het beperken van het gebruik van milieuschadelijke producten in de gemeentelijke diensten, waarbij het minstens om bestrijdingsmiddelen moet gaan. De Samenwerkingsovereenkomst vermeldt verschillende productgroepen.[218] Een gemeente die de Samenwerkingsovereenkomst ondertekende in 2002 moest dan in niveau 1 voor minstens één (onderdeel van een) productgroep in 2002 het milieuverantwoord gebruik ‘geïmplementeerd[219]’ hebben, in 2003 voor minstens twee en in 2004 voor minstens drie productgroepen of onderdelen ervan[220]. Op niveau 2 moet het milieuverantwoord productgebruik verder ingevoerd worden in de gemeentelijke diensten. In de loop van de Samenwerkingsovereenkomst moeten dan minstens drie van de volgende productgroepen (of onderdelen ervan) geïmplementeerd zijn: kantoormaterialen, cateringproducten, schoonmaakmiddelen, materialen voor groenaanleg- en onderhoud en meubilair, bouw- en onderhoudsmaterialen. Uiterlijk in 2004 moeten aan bod zijn gekomen: hout, secundaire grondstoffen en bestrijdingsmiddelen.[221]

Daarnaast bepaalt de Samenwerkingsovereenkomst Milieu dat de ondertekenende gemeenten de bevolking ertoe moeten aanzetten hun gedrag te wijzigen naar milieuverantwoorder productgebruik. Hiervoor moet sensibilisering gebeuren over minstens drie van de vermelde productgroepen (of onderdelen ervan). Ook hier voorziet men een getrapte uitvoering (in 2002 minstens één (onderdeel van) een productgroep, in 2003 minstens twee, in 2004 minstens 3).[222] In 2004 moeten minstens FSC-hout, secundaire grondstoffen en bestrijdingsmiddelen aan bod gekomen zijn.

Van elke gemeente die de Samenwerkingsovereenkomst Milieu heeft ondertekend wordt in elk geval verwacht dat ze met de burgers en de doelgroepen communiceert over de wijze waarop ze binnen de gemeentelijke diensten het voortouw neemt. Op die manier gebruikt ze haar voorbeeldfunctie als promotiemiddel. Ook het Uitvoeringsplan Huishoudelijke Afvalstoffen beklemtoont het belang van die voorbeeldfunctie van de overheid en beveelt de invoering van interne milieuzorg en ISO-certificering aan.[223]

A.7.2.2. Hoe weten welke producten milieuvriendelijker zijn?

In de Samenwerkingsovereenkomst Milieu heeft het Vlaams Gewest zich ertoe verbonden duidelijke productinformatie ter beschikking te zullen stellen aan de gemeenten. Deze informatie zou moeten toelaten om een “zeer snelle adequate productkeuze te maken”. Ze is onder meer te vinden op websites van de Vlaamse milieuadministratie en van de OVAM.[224] Het gewest zou meedelen wanneer er nieuwe info beschikbaar is, en zou ook antwoorden op specifieke vragen van de gemeenten. De gemeente moet dan weer haar productkeuze baseren op basis van die informatie en van bestaande studies of van type-I-labeling (dit is een milieulabel op basis van objectieve criteria en door derden gecontroleerd). De gemeente krijgt hierin een beoordelingsmarge: ze mag rekening houden met de beschikbaarheid van het product en met de “economische en technische haalbaarheid van de toepasbaarheid van het product in de algemene gemeentelijke context”.[225] Als een gemeente niet kiest voor het milieuvriendelijkste product dan moet ze dit wel motiveren.[226]

A.7.2.3. Opvolgen van het milieuverantwoord productgebruik in een register

Gemeenten die de Samenwerkingsovereenkomst Milieu op niveau 2 ondertekenden moeten een gebruiksregister bijhouden. De Vlaamse overheid wilde hiermee een preciezer beeld krijgen van het productgebruik op lokaal niveau. Het Vlaams Gewest zou een modelregister ontwikkelen in samenwerking met gemeenten en provincies. Doordat het model van gebruiksregister er totnogtoe nooit is gekomen bleef een en ander vooral dode letter.

In dat register geeft de gemeente jaarlijks aan welke producten ze gebruikt in welke hoeveelheden en voor welke toepassingen. Het register is pas verplicht na een proefperiode in 10 gemeenten en nadat het gewest het definitief heeft goedgekeurd, meer bepaald vanaf het kalenderjaar volgend op de terbeschikkingstelling van het model gebruiksregister door het gewest.[227] Het Vlaams Gewest zou een modelregister ontwikkelen in samenwerking met gemeenten en provincies. Gemeenten die al over een eigen register beschikken moeten dit aanpassen binnen het jaar na terbeschikkingstelling van het model. Het gebruiksregister wordt enkel verplicht te gebruiken voor vijf producten: bestrijdingsmiddelen, hout, secundaire grondstoffen, verven en aanverwante producten en schoonmaakmiddelen. Aan de hand van het gebruiksregister zal de gemeente een ‘verbetering’ moeten aantonen. Tevens wordt verwacht dat de gemeente in het milieujaarprogramma een samenvatting opneemt van de situatie volgens de verschillende gebruiksregisters.

A.8. De afvalberg verminderen: preventie

A.8.1. Hoeveel kleiner moet de afvalberg? doelstellingen volgens de afvalplanning

Voorkomen of ‘preventie’ van afval staat hoog in de hiërarchie van afvalbeheer. Het is een sterke invulling van ‘duurzame ontwikkeling’ op afvalgebied. Preventie betekent het verminderen van de hoeveelheid of schadelijkheid van afval, vooral door het voorkomen van afval aan de bron.[228]

Die bron van huishoudelijk afval kan zijn een gezin, een KMO of een instelling: die kan haar eigen productie van afval doen dalen (bv. kiezen voor producten met minder verpakking) of vermijden dat het toch ontstane afval in een collectief circuit moet worden ingezameld en verwerkt (bv. thuiscomposteren, kippen houden die keukenafval opeten). Over die preventie hebben we het vooral in dit deel.

Maar de bron kan ook de bedrijfssector zijn die producten op de markt brengt: deze kan ervoor zorgen dat zijn producten in hun afvalstadium minder of minder schadelijk afval bevatten (bv. minder verpakkingen, beter recycleerbare verpakkingen of onderdelen). Dat wordt elders in de tekst besproken (aanvaardingsplichten, terugnameplicht verpakkingsafval).

Thuiscomposteren wordt dus beschouwd als preventie, maar het selectief inzamelen en composteren van organisch afval niet. Selectieve inzameling is overigens sowieso geen preventie, omdat het afval dan “niet aan de bron wordt hergebruikt of gerecycleerd en het afval in de afvalverwerkingsketen wordt gebracht”.[229]

Het ‘hergebruik’ van afval ligt dicht bij ‘preventie’, het kan worden beschouwd als een vorm van “preventie in de ruime zin”, omdat het de levensduur van een product verlengt.[230] Hergebruik is bv. het opnieuw gebruiken van verpakkingen (bv. flessen), “omdat de verpakkingen niet in de afvalverwerkingsketen terechtkomen”.[231] Toch bespreken we het in hoofdzaak pas na de titels over preventie en over inzameling (zie p. 60), omdat veel hergebruik betrekking heeft op goederen die eerst collectief ingezameld worden, in ’t bijzonder via kringloopwinkels.

Voor preventie van huishoudelijk afval gelden in Vlaanderen specifieke doelstellingen, uitgedrukt als een percentage waarmee de hoeveelheid tegen 2007 moet verminderd zijn in vergelijking met het jaar 2000 (Tabel 2). Het gaat hier om algemene plandoelstellingen voor Vlaanderen: de inspanningen van alle gemeenten en intercommunales samen moeten tot dit resultaat leiden. De doelstellingen kunnen dus niet zonder meer toegepast worden op één of enkele gemeenten.

Tabel 2: Afvalpreventie: doelstellingen voor Vlaanderen[232]

Fractie	Huisvuil in 2007		Grofvuil in 2007
	% daling tg. 2000	kg/inw/jaar	% daling tg. 2000	kg/inw
organisch afval (totaal)	19	18,2	13	11,6
papier en kartonafval	11	10,3	11	0,2
glasafval	11	3,4	11	0,1
metaalafval	11	1	11	1,7
kunststofafval	11	2	11	0,5
textiel	11	1	11	0,8
drankkartons	11	0,2	-	-
hygiënisch	11	1,2	-	-
hout	-	-	11	4,8
AEEA	-	-	28	3,7
overige huisvuilfracties	11	1,4
inert afval: bouw- en sloopafval	11	0,5	11	8,8
klein gevaarlijk afval	11	0,3	-	-
totaal	14	39,5	13	32,2

Inzake organisch afval wil men bereiken dat in 2007 op Vlaams niveau 40% van de bevolking actief aan preventie van alle organisch afval werkt door afvalarm tuinieren, het houden van kippen of thuiscomposteren. 80% van de bevolking moet dat dan tenminste voor de helft van hun organisch afval doen. Voor individuele gemeenten gelden aparte doelstellingen afhankelijk van de regio: in GFT-gemeenten moet tegen 2007 36% van de bevolking aan preventie van al het organische afval werken, in groengemeenten ligt die doelstelling op 46% (over het onderscheid tussen groenregio’s en GFT-regio’s, zie p. 50). Gemeenten in zogenaamde ‘groenregio’s’ zullen dus extra inspanningen moeten leveren om preventie van organisch afval te bewerkstelligen.[233]

Het Uitvoeringsplan Huishoudelijke Afvalstoffen bevat ook Vlaamse preventiedoelstellingen voor papier- en kartonafval, verpakkingen, hergebruik, luiers, AEEA en overige afvalstoffen.[234]

A.8.2. De bevolking informeren en sensibiliseren

Wenst een gemeente de burger te wijzen op zijn verantwoordelijkheid, dan komt het er op aan deze burger gevoelig te maken voor de afvalproblematiek. Uiteindelijk streven we een gedragsverandering bij de bevolking na. Gemeenten zijn hiervoor, gezien hun nabijheid bij de burger, goed geplaatst. In gemeentelijke scholen kan men via de schooldirectie afvalpreventie bevorderen door dit “meer te integreren in bestaande leerplannen”.[235]

Gemeenten die de Samenwerkingsovereenkomst Milieu hebben getekend moeten sensibiliseringsacties opzetten via de gemeentelijke infokanalen, voor de preventie van GFT, papier- en verpakkingsafval. Het gaat minstens om het ontmoedigen van eenmalige verpakkingen en het stimuleren van het gebruik van herbruikbare verpakkingen.[236] Onder sensibilisering verstaat men in de Samenwerkingsovereenkomst niet alleen het verspreiden van informatie via de ‘klassieke’ gemeentelijke infokanalen zoals het gemeentelijk infoblad, maar ook via anderssoortige kanalen[237] zoals wijkwerking, workshops, een milieubeurs, enz. Vanaf niveau 2 trekt men dit nog verder open tot een gerichte doelgroepenwerking (minstens t.a.v. scholen en de eigen gemeentelijke diensten).[238]

Om de boodschap te versterken is onderlinge afstemming nodig van de sensibiliseringsacties van diverse overheden. De OVAM moet daarom “de lokale besturen tijdig op de hoogte brengen (…) van geplande communicatie-initiatieven en hen raadplegen over mogelijke thema’s”.[239]

De OVAM moet ook initiatieven nemen inzake onderwerpgebonden informatie-instrumenten zoals brochures, die de gemeenten dan verder kunnen verspreiden. Deze brochures “hebben in het verleden hun nut zeker bewezen. Zo’n brochures moeten op regelmatige basis en rond verschillende thema’s worden aangemaakt, herwerkt of volgens nieuwe inzichten worden bijgestuurd”.[240]

“Doelgroepenwerking is een zeer belangrijk onderdeel van sensibilisering. Alle bestuursniveaus moeten vanuit het principe van de subsidiariteit bijzonder veel aandacht besteden aan de diverse geledingen van onze maatschappij. Vrijwilligerswerk en het aanspreken van intermediairs levert successen op. Communicatie moet worden afgestemd op de specifieke doelgroepen. Heel belangrijk daarbij zijn bijvoorbeeld scholen, inwoners van appartementen, allochtonen, alleenstaanden, composteerders, handelaars. Er moet dan ook uitgekeken worden naar nieuwe mogelijkheden inzake communicatie naar deze doelgroepen”.[241]

Buiten de Samenwerkingsovereenkomst Milieu is informatie en sensibilisering in de wetgeving en planning veelal niet als een heel harde ‘verplichting’ voorgeschreven, maar het is onomstotelijk een essentieel middel om de andere gemeentelijke afvalacties enige kans op slagen te geven. Het ligt daardoor ook besloten in de algemene doelstellingen en zorgplicht van de overheid en dus ook de gemeente (zie p. 20).

De leidinggevende ambtenaar van de OVAM kan verpakkingen van verbruiksgoederen aanduiden die vaak in het zwerfvuil terug te vinden zijn. De producenten en invoerders hiervan moeten dan “een beheersplan opstellen en acties ondernemen om de aanwezigheid van hun verpakkingen in het zwerfvuil tegen te gaan. Het beheersplan handelt specifiek over mogelijke sensibiliseringsmaatregelen om een gedragsverandering te bekomen”.[242] In de praktijk is hier nog niet veel rond gebeurd.

A.8.3. De gemeente kan zelf duurzame producten aanbieden of bevorderen

Gemeenten kunnen een positieve rol spelen door zelf “duurzame goederen aan te bieden of te gebruiken”.[243] Immers, nogal wat afval kan voorkomen worden met vrij eenvoudige maatregelen, zoals het gebruik van brooddozen, winkelboxen, linnen draagtassen, hervulbare bekers, herbruikbare luiers, herlaadbare batterijen, … De gemeenten kunnen voor sommige van deze voorbeelden trouwens rekenen op subsidies van de OVAM (zie p. 78).

Gemeenten kunnen het gebruik van herbruikbare luiers aanmoedigen door hiervoor subsidies te verstrekken. Gemeenten kunnen ook meewerken aan proefprojecten om herbruikbare luiers te promoten, of zo’n projecten mee organiseren in gemeentelijke ziekenhuizen en kinderopvangcentra.[244]

A.8.4. Minder organisch afval

Sensibiliseren en aansporen tot thuiscomposteren

Onder meer van de gemeenten wordt verwacht dat zij mee de bevolking sensibiliseren tot vermindering van het organisch afval. Daarom moeten gemeenten “het promoten van het thuiscomposteren en het opvolgen van de compostmeesters opnemen in hun milieubeleidsplan en milieujaarprogramma”.[245] Onder thuiscomposteren verstaat men het composteren van organisch afval in een particuliere tuin. Diverse “preventieprojecten worden bij voorkeur gekaderd in een overkoepelend integraal preventieplan, zodat de projecten niet naast elkaar bestaan, maar complementair worden opgevat”.[246] In de beginfase, rond de recente eeuwwisseling, was de sensibilisering vooral gericht op het doen toenemen van het aantal thuiscomposteerders en van de hoeveelheid organisch materiaal die ze thuis composteren. Vanaf 2001 beoogde de afvalplanning daarbij een daling van de hoeveelheid tuinafval die de burgers toch nog aanbieden voor collectieve inzameling.[247] Dat zou moeten bewerkstelligd worden precies door het thuiscomposteren, maar ook door een verandering in de wijze van tuinaanleg en tuinonderhoud.[248]

De informatieverstrekking aan de burgers vermeldt best dat “uitwerpselen van vleesetende dieren” (bv. katten, honden, enz.) “in geen geval thuis mogen worden gecomposteerd”.[249]

Verdelen van compostvaten - compostbakken

Het is al langer traditie dat heel wat gemeenten compostvaten of –bakken ter beschikking stellen van hun inwoners, al dan niet tegen een prijs. De afvalplanning formuleert dit niet als een harde verplichting maar stelt toch met enige aandrang dat het “belangrijk is dat de particulieren alle instrumenten aangereikt krijgen om op een kwaliteitsvolle manier thuis te composteren”.[250] Met andere woorden, van de gemeente wordt verwacht dat ze haar inwoners helpt met handige recipiënten, met toelichting over het gebruik en dergelijke meer.

Gemeenten die de Samenwerkingsovereenkomst Milieu (opvolger van de milieuconvenanten) hebben ondertekend zijn in niveau 1 verplicht compostvaten of andere thuiscomposteringsmiddelen aan te bieden en erover te sensibiliseren.[251] Ook bij de eerdere milieuconvenanten had de OVAM al geoordeeld dat de gemeente dat moest doen om in orde te zijn voor het luik afvalpreventie.

Organiseren van compostmeesterwerking

Veel Vlaamse gemeenten beschikken vandaag over een team van vrijwilligers, die gepassioneerd zijn door het thuiscomposteren, en bereid zijn deze passie verder te verspreiden onder de buren, vrienden, kennissen,… Een actieve werking van deze compostmeesters “draagt in belangrijke mate bij tot het overhalen van de burgers om aan thuiscomposteren te doen”.[252]

Gemeenten en intercommunales moeten verder werken aan de uitbouw van een goede compostmeesterwerking en -begeleiding. Dit houdt onder meer in dat er in de gemeente een contactpersoon moet zijn voor de compostmeesters, zelfs als hun opleiding intercommunaal wordt georganiseerd.[253] Gemeente en/of intercommunale moeten:[254]

- ervoor zorgen dat elke compostmeester informatie- en demonstratiemateriaal krijgt, waaronder een compostvat met stok;

- grondig de mogelijkheid overwegen om een verzekering voor de compostmeesters af te sluiten;

- het secretariaat voor de compostmeesterwerking verzorgen;

- de namen en andere nodige gegevens van de compostmeesters bekendmaken bij de inwoners;

- voor een vergoeding zorgen van de reisonkosten van de compostmeesters bij hun activiteiten.

Elke intercommunale moet zorgen voor “een lokale, goed bereikbare toegankelijke demonstratieplaats”.[255] En in elke intercommunale komen de compostmeesters “minimaal twee maal per jaar in groep samen”.

Gemeenten die de Samenwerkingsovereenkomst Milieu hebben getekend op niveau 2 moeten een netwerk van compostmeesters uitbouwen om afvalpreventie te stimuleren. Dit houdt ook de aanleg in van een demonstratieplaats voor thuiscomposteren. Gemeenten kunnen de compostmeesterwerking zelf doen of in samenwerking met andere gemeenten en/of de afvalintercommunale.[256]

Stimuleren van wijkcomposteren

Gemeenten moeten niet maar kunnen ook het wijkcomposteren stimuleren in die beperkte gevallen waar de burgers omwille van plaatsgebrek niet in staat zijn om actief thuis te composteren. De gemeente kan dit doen door op een centrale plaats in een zo’n zone een compostpaviljoen te bouwen, bv. in een wijk die dichtbebouwd is met hoge appartementsblokken. Maar wijkcomposteren is nooit een alternatief voor thuiscomposteren; dus waar de mensen eigenlijk wel voldoende plaats hebben is het niet de bedoeling dat de gemeente een compostpaviljoen aanlegt.

“Een compostpaviljoen kan alleen worden ingeplant onder een aantal voorwaarden:

- de gemeente is exploitant en kan bij problemen worden aangesproken en verplicht oplossingen aan te brengen;”

- een milieuvergunning of –melding is vereist conform de Vlarem-indelingslijst;

- “er moet een inplantingsplaats worden gevonden die iedereen, zowel gebruikers als omwonenden, als geschikt ervaart. Rekening moet worden gehouden met de (geur)hinder die een compostpaviljoen voor de omgeving veroorzaakt;

- de steun en inbreng van voldoende en gemotiveerde vrijwilligers moeten verzekerd zijn. Indien hierop niet kan worden gerekend, moet de gemeente vast personeel ter beschikking stellen (…);

- het compostpaviljoen is enkel open onder toezicht. Er moeten voldoende openingsuren zijn, zodat er een grote participatie is van de potentiële gebruikers;

- de zorg voor hygiënische omstandigheden moet een blijvend aandachtspunt zijn;

- de compost moet voldoen aan de normen van het Ministerie van Landbouw en het Vlarea;

- op voorhand moet worden besproken welke verschillende pistes kunnen en zullen worden bewandeld om de geproduceerde compost af te zetten.”^[257]

Kippen eten keukenafval

Het is geen verplichting, maar tal van gemeenten promoten het gebruik van kippen voor de verwerking van etensresten. Die etensresten hoeven dan niet meer in een collectief inzamelcircuit te komen. Hierbij moet de gemeente er wel voor waarschuwen kippen niet te voederen met vleesresten, botten of zelfs eierschalen (sic!). Immers, kippen voederen met keukenafval of etensresten die afkomstig zijn van dierlijke oorsprong is om gezondheidsredenen verboden.[258]

Aandacht voor preventie bij het openbaar groen

Klassiek beheer van openbaar groen kan enorme hoeveelheden groenafval voortbrengen. Gemeenten, die heel wat openbaar groen beheren, moeten hier aandacht aan schenken. “De kringlooptuingedachte en de afvalarme aanleg moeten in de openbare groenvoorziening worden toegepast”.[259] “Het beheer van (…) openbaar groen en wegbermen dient (…) gericht te zijn op het minimaal vrijkomen van (groen)afval. Niet alle wegbermen moeten jaarlijks worden gemaaid. In sommige gevallen vaart de natuurbehoudsfunctie van de bermen er zelfs wel bij. In andere gevallen gaat het om wegbermen die niet echt toegankelijk moeten zijn. Bij het opstellen van bermbeheersplannen dient deze optie mee in overweging te worden genomen”.[260]

Mogelijkheden voor gemeenten om hun voorbeeldfunctie ten volle te spelen zijn “het beperken van gras(…), gebruik van bodembedekkers, keuze van beplanting in functie van groei en snoei, ecologisch groen- en bermbeheer…”.[261]

Gebruik van snoeihout stimuleren

Gemeenten en intercommunales moeten hun “burgers de mogelijkheid bieden om snoeihout te verhakselen voor gebruik in eigen tuin”.[262] “Deze service kan worden aangeboden op het containerpark of aan huis. Ook kunnen gemeenten verhakseld snoeihout aanbieden voor gebruik in de tuin.”[263] Bij het verstrekken van verhakseld snoeihout moet de gemeente wel rekening houden met de behoefte aan structuurmateriaal in de composteerinstallaties,[264] m.a.w. het is goed dat er toch een zekere hoeveelheid snoeihout overblijft voor verwerking in het groenafval voor composteerinstallaties. Zo moeten gemeenten “in het contract voor de verwerking van groenafval vastleggen dat minimum een derde van het aangeleverde groenafval op de composteereenheid uit structuurmateriaal” (en dat is hoofdzakelijk snoeihout) bestaat.[265] Het Uitvoeringsplan Organisch-Biologisch Afval erkent deze tegenstrijdigheid tussen voorkomen door verhakselen voor de tuin en toch naar de verwerkingsinstallaties brengen, maar stelt dan maar dat “praktische oplossingen op lokaal niveau moeten worden uitgewerkt”.[266] Het Uitvoeringsplan Huishoudelijke Afvalstoffen geeft de exploitanten van composteerinstallaties hierin een centrale rol en pleit ervoor om de totale hoeveelheid snoeihout aan te bieden en het aan de groencomposteerders over te laten om het te verdelen over de verschillende toepassingen. Deze acceptatie en verdeling moet wel nog praktisch worden uitgewerkt.[267]

A.8.5. Minder papierafval

Ook al is het geen verplichting, gemeenten verdelen al jarenlang zelfklevers ter vermindering van de hoeveelheid gratis bedeeld reclamedrukwerk. Elke inwoner kan met deze sticker op zijn brievenbus bevestigen dat hij geen gratis verspreid reclamedrukwerk meer in de bus wil. De bedelers van drukwerk moeten “ten allen tijde de stickers accepteren” die door de OVAM geaccepteerd zijn om aan te geven dat in een brievenbus al dan niet reclamedrukwerk of gratis regionale pers mag worden gestoken.[268] Gemeenten die de Samenwerkingsovereenkomst Milieu hebben getekend moeten vanaf niveau 1 deze stickers verspreiden en dat koppelen aan sensibilisering erover.[269]

Men denkt eraan dit systeem op termijn verder uit te breiden en te versterken door te gaan werken met een zogenaamde ‘positieve sticker’.[270] Daarbij is het de bedoeling dat alleen mensen mét een sticker ongeadresseerd reclamedrukwerk ontvangen. Wel wil men zo’n systeem eerst uittesten in een proefproject.

Het Uitvoeringsplan Huishoudelijke Afvalstoffen 2003-2007 wil daarnaast dat tegen eind 2007 5% van de bevolking geadresseerd reclamedrukwerk weigert.[271] Mensen kunnen dit doen door zich op de ‘Robinson-lijst’ te plaatsen,[272] dit is de door het Belgisch Direct Marketing Verbond beheerde lijst van personen die geen geadresseerd reclamedrukwerk wensen te ontvangen.

A.8.6. Minder verpakkingen

In Zonhoven loopt een proefproject, waarbij de gezinnen een chipkaart krijgen waarop ze punten verzamelen bij de aankoop van drank in herbruikbare flessen (retourflessen). Deze punten geven dan recht op een subsidie. Op basis van de ervaringen uit dit project wil de OVAM nagaan hoe het gebruik van herbruikbare verpakkingen in heel Vlaanderen gestimuleerd kan worden. Eventueel kan dit op termijn evolueren tot een duurzaamheidskaart voor het belonen van de aankoop van milieuvriendelijke producten in het algemeen.[273]

A.8.7. Afval voorkomen op evenementen van de gemeente of van derden

Bij het stimuleren van afvalvoorkoming op evenementen kunnen gemeenten een belangrijke rol spelen. Een organisator zal immers vaak contact opnemen met de gemeente voor het vergunnen van een inrichting of het afsluiten van de openbare weg tijdens een evenement. Gemeenten kunnen hiervan gebruik maken door advies te geven over afvalvoorkoming, of door bijvoorbeeld herbruikbare bekers ter beschikking te stellen. Daarnaast kunnen gemeenten ook een politiereglement goedkeuren, waarin bepaalde minimale voorwaarden voor afvalvoorkoming op evenementen worden vastgelegd. Het toepassen van het principe ‘de vervuiler betaalt’, waardoor een organisator alle afvalkosten moet vergoeden, kan ook een stimulans zijn voor minder afval op een evenement.[274]

A.8.8. Gemeentelijke afvalbelastingen sturen de burger naar preventie en selectieve inzameling

A.8.8.1. Gemeentelijke afvaltarieven sturen het gedrag van de burger

Als de burger via een ‘dure grijze zak’ of andere systemen moet betalen in functie van hoeveel restafval hij buitenzet, dan blijkt hij significant minder restafval aan te bieden en significant méér geselecteerd afval (glas, papier, enz.). Bovendien gaat hij dan veel meer afval voorkomen: de daling van de aangeboden hoeveelheid huisvuil als gevolg van deze variabele tarifering wordt maar voor ongeveer 30% verklaard door het meer selecteren van de bevolking; de overige 70% moet toegewezen worden aan een voorkomings- en/of ontwijkgedrag. Dit alles is gebleken uit onderzoek van het Hoger Instituut voor de Arbeid.[275]

Als de burger moet betalen in functie van hoeveel restafval hij buitenzet en daarbovenop ook nog voor het geselecteerd afval (iets minder) moet betalen, dan leidt deze dubbele maatregel niet tot veel extra selectieve inzameling dan wanneer geen van beide belastingen geheven worden. Het positief effect van de belasting op restafval wordt dan tenietgedaan door een negatief effect van de belasting op geselecteerd afval. De burger gaat dan vooral meer afval voorkomen of ontwijkgedrag vertonen. Dit systeem levert wel het laagste totale afvalaanbod op, dit is het restafval plus het selectief aangeboden afval. Ook dit bleek uit hetzelfde onderzoek. De resultaten van dat onderzoek liggen in de lijn van die van buitenlandse studies over deze problematiek.

Een onderzoek in Vlaams-Brabant[276] wees nog uit dat hoe duurder de vuilniszak is (restafval), hoe meer mensen bijvoorbeeld hun verpakkingsafval gaan sorteren en gaan steken in de goedkopere zak voor het verpakkingsafval. En hoe hoger de prijs van de vuilniszak, hoe groter ook het aandeel respondenten dat bij zijn aankopen let op het vermijden van verpakkingen.

Het bovenstaande wijst er dus op dat getarifeerde gemeentelijke afvalbelastingen een nuttig instrument zijn om de afvaldoelstellingen te realiseren. Verder is het principe ‘de vervuiler betaalt’ één van de uitgangspunten in het Uitvoeringsplan Huishoudelijke Afvalstoffen 2003-2007. Vanuit dit principe en vanuit de bovengenoemde onderzoeksresultaten, zal de OVAM verder aanbevelingen doen aan de lokale besturen om te werken volgens een “drietrapssysteem: preventie gratis, vermijdbare selectieve fracties gedeeltelijk tariferen en restafval volledig tariferen”.[277]

A.8.8.2. Ongewenste neveneffecten kunnen beperkt worden

Het invoeren van een variabele tarifering leidt wel eens tot ongewenste neveneffecten zoals sluikstorten, afvaltoerisme, meegeven van huisvuil met het grofvuil,... Deze effecten maken de ecologische winst van het afvalbeleid gedeeltelijk tot een schijnwinst. Deze neveneffecten zullen er altijd zijn, maar het is wel mogelijk ze tot een minimum te beperken.

Het kan vooreerst niet de bedoeling zijn om àlle afvalkosten te dekken met contantbelastingen in functie van de hoeveelheid aangeboden afval. Dat zou de vuilniszak immers te duur maken. Daarom is het bij de invoering van nieuwe belastingen van belang eerst een duidelijke analyse te maken van de kosten voor het beheer van afvalstoffen. De kosten voor verwerking van het afval (bv. storttarieven en –heffingen) zijn variabele kosten die rechtstreeks afhangen van de hoeveelheid afval. De gemeente kan die variabele kosten best proberen te dekken met contantbelastingen in functie van de hoeveelheid aangeboden afval. De vaste inzamelkost (bv. personeel, voertuigenpark, …) en diverse indirecte kosten verbonden met het gemeentelijk afvalbeleid (bv. sensibilisering), kan de gemeente beter niet dekken met de inkomsten uit contantbelastingen. Immers, een totale toerekening via het recipiënt of de inzameling zou leiden tot te hoge bedragen, die de ongewenste neveneffecten in de hand werken. “Er bestaat immers een psychologische tariferingsdrempel tot dewelke de inwoners bereid zijn te betalen. Eens deze drempel overschreden, zullen ze zich eerder wenden tot ontwijkgedrag. Tarieven moeten werkelijk in verhouding staan tot de gemaakte kosten. In geen geval mogen via het gemeentelijke afvalstoffenbeleid inkomsten gegenereerd worden om andere gemeentelijke taken te financieren. Het zou de tarieven onnodig de hoogte injagen en de medewerking van de consumenten op de helling zetten”.[278]

Bij de invoering van belastingen en tarieven houdt men best eveneens rekening met nieuwe evoluties. De aanvaardingsplichten zouden ertoe moeten leiden dat meer en meer kosten worden vergoed via de industrie (of uiteindelijk de consumenten). Dit hoeft echter niet te betekenen dat een gemeente die geen kosten meer heeft voor de inzameling en verwerking voor een bepaalde afvalstroom, hiervoor geen bedrag meer kan heffen. Tarifering is immers een sturend instrument en kan worden gebruikt om de bevolking in de richting van afvalpreventie te brengen. Een voorbeeld hiervan is het inzamelrecipiënt voor verpakkingen: de gemeenten worden voor die afvalfractie vergoed, maar het blijft nuttig de zak niet gratis te maken om de burger te blijven stimuleren niet eender wat in die zak te stoppen.

Neveneffecten worden ook voorkomen door de invoering of verderzetting van een systeem van tariefdifferentiatie gepaard te laten gaan met andere maatregelen : sensibilisering omtrent de invoering van het systeem en de bereikte resultaten (tonen aan de bevolking tot wat hun inspanningen leiden), aangepast acceptatiebeleid met betrekking tot andere stromen zoals grofvuil, en een strikte handhaving (waarschuwingen, effectieve boetes),…

A.8.8.3. Nadelen van het tariferen van selectieve fracties kunnen beperkt worden

Als de prijs van het recipiënt voor selectieve inzameling nauwelijks goedkoper is dan de prijs van de restafvalzak, zal de stimulans om te selecteren wegvallen. Bovendien, als het dan om GFT-afval gaat kan het zijn dat de burger zijn dure GFT-recipiënt eerst zo vol mogelijk wil krijgen en dus erg lang gaat wachten vooraleer het op straat te zetten voor de ophaling, waardoor het GFT-afval aan kwaliteit inboet: het gaat beginnen vergisten en niet ‘vers’ genoeg meer zijn voor een optimale verwerking in de composteringsinstallatie.

Dit probleem kan worden opgelost door:

- het variabel tarief te vervangen door een forfait op jaarbasis, gekoppeld aan de hoeveelheid afval die een gezin per jaar mag produceren in het kader van het Uitvoeringsplan Huishoudelijke Afvalstoffen;

- het verdelen van recipiënten met een verschillende inhoudsmaat. De burger moet dan een jaarlijks forfaitair bedrag betalen in functie van de inhoudsmaat. Mensen met minder afval kunnen dan opteren voor het gebruik van een kleine container, die bij elke ophaling meegegeven kan worden;

- het tarief laten afhangen van de aangeboden hoeveelheden (kilogram);

Daarnaast kan de gemeente ervoor opteren een aantal sociale correcties in te bouwen ten gunste van alleenstaanden, grote gezinnen, enz. Deze sociale correcties zien we onder de vorm van gratis restafvalzakken, lagere prijzen van de afvalzakken,…

A.8.8.4. Vijf concrete aanbevelingen om het afvalgedrag te sturen met belastingen

Preventie gratis, sorteren relatief goedkoop, restafval duur.

Stimuleer preventie en selectieve inzameling door de burger te laten betalen voor het restafval dat hij produceert en voor de fracties die hij wel selectief aanbiedt maar die hij had kunnen vermijden (bv. GFT-afval dat men kan thuiscomposteren en PMD-afval dat de mensen grotendeels kunnen vermijden via een gewijzigd koopgedrag). Maar zorg ervoor dat er voldoende marge is tussen de prijs voor het restafval en de prijs voor de selectieve fracties want selectief inzamelen heeft voorrang op verwerking en moet dus goedkoper zijn.

Gebruik de contantbelasting voor restafval om de variabele directe kosten aan te rekenen.

De variabele, directe kosten verbonden aan het restafval rekent u het best volledig door via de contantbelasting. Dit laatste kan door met een “dure zak” te werken, of met containers waarbij de burger betaalt in functie van de hoeveelheid restafval dat hij aanbiedt. Maar let erop dat het te betalen bedrag ‘maatschappelijke aanvaardbaar’ blijft.

Tarifeer geselecteerd afval voorzichtig. En hou rekening met de mogelijkheden van de burger.

Voorzichtigheid is geboden bij het instellen van een tarief voor de fracties die selectief worden ingezameld. De selectieve inzameling mag niet worden ontraden. Tariferen is aan te bevelen voor deze afvalfracties die kunnen worden vermeden. Hiermee doet u recht aan de hiërarchie van afvalbeheer (‘ladder van Lansink’): eerst preventie, dan selectieve inzameling en pas dan verwerking. Afvalfracties waarvoor best een contantbelasting wordt ingesteld zijn PMD- en GFT-afval. Indien er geen mogelijkheid bestaat voor thuiscomposteren, laat u het instellen van een retributie voor GFT-afval best achterwege. Burgers zullen het als zeer onrechtvaardig aanvoelen als ze financieel bestraft worden terwijl ze eigenlijk niet de praktische mogelijkheid hebben afval te voorkomen. De tarieven voor de selectieve inzameling moeten worden ingesteld in functie van de hoogte van de contantbelasting voor restafval.

Koken kost geld, ook op het containerpark.

Op het containerpark vraagt u bij voorkeur gelijkaardige tarieven voor grote hoeveelheden van vermijdbare fracties. Hierdoor worden ontwijkmogelijkheden vermeden. Hierbij is het aan te bevelen zeker voor bouw- en sloopafval en groenafval een bedrag in te stellen (bij voorkeur vanaf een bepaalde hoeveelheid) omdat deze afvalfracties vrij massaal worden aangeboden op het containerpark.

Informeer de burger.

Een belastingssysteem staat niet op zich maar moet worden begeleid door een uitgebreide sensibiliseringscampagne. Een streng controlebeleid met aangepaste boetes is ook een essentieel onderdeel

A.8.9. Andere ideeën en praktijkvoorbeelden van afvalpreventie

Praktijkvoorbeelden van afvalpreventie zijn te vinden in de projectendatabank van het STIP (Steunpunt en Informatiecentrum voor Afvalpreventie) op http://www.ovam.be . U vindt er voorbeelden gaande van kippenacties, over charters met scholen, tot herbruikbare bekers op evenementen, enz. Er staat telkens een korte omschrijving van het project, de gemeenten waar het project plaatsvindt, de organiserende instantie, een contactpersoon. Het STIP is graag bereid ook uw projecten erin op te nemen. Bezorg de informatie daartoe aan stip@ovam.be, fax 015/41.30.72 of STIP-OVAM, Stationsstraat 110 te 2800 Mechelen.

A.9. Afval inzamelen

A.9.1. Selectieve inzameling: algemene Vlaamse doelstellingen

Vlaanderen probeert zoveel mogelijk afval te voorkomen. Het afval dat niet te voorkomen valt, wil Vlaanderen zoveel mogelijk scheiden aan de bron, dit is bij en door de burger. Scheiding aan de bron levert immers de zuiverste materialen op voor hergebruik en recyclage. Sommigen opperen wel ‘s de idee om alle afval opnieuw tegelijk in te zamelen in één zak en recycleerbare fracties achteraf hieruit te isoleren. Maar uit de praktijk blijkt dat dit vooral leidt tot een versmering van het afval en dus onzuivere materialen, waardoor hoogwaardige recyclage vaak niet meer mogelijk is. Vandaar het blijvende belang om zo snel mogelijk zo zuiver mogelijk bepaalde fracties apart van het overige afval te gaan inzamelen. Niettemin erkent de Vlaamse overheid dat nieuwe selectieve inzamelingen altijd ook eerst moeten worden getoetst op hun eco-efficiëntie, dus op de milieuwinst van de geplande selectieve inzameling gerelateerd aan de kosten ervan.[279]

Het Uitvoeringsplan Huishoudelijke Afvalstoffen schrijft doelstellingen voor en drukt die uit als percentage selectieve inzameling ten opzichte van het totale afvalaanbod van de bedoelde fractie. 89% bij glasafval betekent dus bijvoorbeeld dat 89% van al het glasafval daadwerkelijk selectief moet worden ingezameld; de resterende 11% zit dan grotendeels nog in de zakken met restafval. Let wel: deze taakstellingen “gelden op Vlaams niveau, niet op individueel gemeentelijk niveau”.[280]

Tabel 3 : Selectieve inzameling: doelstellingen te halen tegen 2007

	bij de selectieve inzameling van huisvuil	bij de selectieve inzameling van grofvuil
Fractie	te halen resultaat als % van het totale aanbod van de fractie	te halen resultaat als % van het totale aanbod van de fractie
organisch afval GFT groenafval	66 87	- 96
recycleerbaar papierafval	91
papieren en kartonnen verpakkingsafval	85
glasafval	89	90 (bv. kapotte ruiten, …)
metaalafval	80	75
kunststofflessen	85
kunststofverpakkingsafval	38	6 (bv. grote plastiekfolies, piepschuim, …)
drankkartons	80
textielafval	50
inert afval	90 (bv. porseleinen kruik, …)	98 (bv. marmeren platen, stenen, …)
AEEA		90
houtafval		75 (bv. kasten, stoelen, …)
klein gevaarlijk afval	75
overige fracties		90 (bv. matrassen, …)
Totaal	60	83

De doelstellingen voor GFT- en groenafval worden verder toegelicht in het Uitvoeringsplan Organisch-Biologisch Afval. In de regio’s “waar GFT-afval selectief wordt ingezameld” streeft men er naar om “de absolute hoeveelheid keuken- en tuinafval” in de restafvalzak “te verminderen tot 35 kg per inwoner per jaar”.[281] Dit impliceert dat de recupereerbare fractie van het GFT-afval volledig selectief wordt ingezameld en dat in het huisvuil alleen de niet-recupereerbare fractie achterblijft (schelpen, vleesresten, bedorven etensresten of vervuild organisch afval)”.[282]

A.9.2. De gemeente organiseert en regisseert de inzameling

De gemeente bepaalt wie het huishoudelijk afval op haar grondgebied inzamelt.[283] Ze kan dit zelf doen of laten doen door een andere rechtspersoon. Gemeenten die zelf inzamelen zijn niet onderworpen aan de verplichte erkenning voor de inzameling van huishoudelijke afvalstoffen.[284] Dit geldt ook voor intercommunales die huishoudelijk afval en met huishoudelijke afvalstoffen vergelijkbare bedrijfsafvalstoffen inzamelen; zij zijn net als de gemeenten “van rechtswege erkend”.[285]

Als de gemeente beroep doet op een natuurlijke persoon of een privaatrechtelijke rechtspersoon, dan moet ze er over waken dat deze beschikt over de noodzakelijke erkenning hiervoor. Deze erkenning wordt verleend door de Vlaamse Regering.[286] Ook “de handelaars of makelaars die ten behoeve van anderen regelingen treffen voor de verwijdering of nuttige toepassing van afvalstoffen, zijn onderworpen aan een door de Vlaamse regering te verlenen erkenning. De erkening heeft onder meer betrekking op de solvabiliteit van de natuurlijke persoon of de rechtspersoon en op de deskundigheid en moraliteit van de verantwoordelijke personen”.[287]

Naast de erkenning moeten vervoerders van afvalstoffen ook over een registratie beschikken. Erkende overbrengers (en dus ook gemeenten en intercommunales) worden automatisch geregistreerd als vervoerder. De overigen moeten hiervoor een aanvraag indienen bij de OVAM.[288]

Voor bijzondere afvalstoffen kan de Vlaamse Regering bijkomende regels vastleggen[289], die kunnen afwijken van de verplichtingen inzake milieuvergunningsplicht, erkenning, registratie en dergelijke meer. Meer specifiek kan dit gebeuren als dit vereist is voor de “doelmatige verwijdering of de nuttige toepassing van deze afvalstoffen”. Deze specifieke voorschriften moeten wel “waarborgen dat deze verwijdering of nuttige toepassing gebeurt zonder gevaar voor de gezondheid van de mens en zonder nadelige gevolgen voor het milieu (…)”.[290]

De burgemeester kan personeel en materiaal opeisen. Hij kan namelijk, net zoals de gouverneur en de arrondissementscommissaris, “de prestaties” opeisen “van elke persoon nodig voor de normale werking van de diensten” voor het ophalen van huishoudelijk afval evenals het nodige materiaal hiervoor.[291]

Een voorbeeld van dergelijk besluit om personeel op te eisen vindt u in bijlage (zie Modellen, p.).

De Commissie voor Leefmilieu, Natuurbehoud en Ruimtelijke Ordening van het Vlaams Parlement besprak deze mogelijkheid naar aanleiding van een verzoekschrift.^[292] De indiener van dit verzoekschrift vroeg een wijziging van de mogelijkheid om personeel op te eisen, omdat deze bepaling volgens de verzoeker afbreuk zou doen aan het recht op arbeid en vrije keuze van beroepsarbeid, het recht op billijke arbeidsvoorwaarden en een billijke beloning en het recht op overleg en onderhandelen, en daardoor strijdig zou zijn met de Grondwet, de bijzondere wet tot hervorming der instellingen en een aantal internationale verdragen. Meer bepaald zag de verzoeker in dit artikel van het Afvaldecreet een onwettelijke afbreuk aan het stakingsrecht. Uit de besprekingen in het parlement blijkt dat er nog onduidelijkheid bestaat over de bevoegdheid van de Vlaamse overheid om zo’n opeising bij decreet te regelen. Decreten kunnen weliswaar bepalingen bevatten in aangelegenheden waarvoor de Raden niet bevoegd zijn, voor zover die bepalingen noodzakelijk kunnen zijn voor de uitoefening van hun bevoegdheid”[293], en dat lijkt in deze ook het geval, maar uiteindelijk komt het aan het Arbitragehof toe om daarover te oordelen bij betwisting. Tot zolang moet we er vanuit gaan dat de decreetgever daadwerkelijk binnen zijn bevoegdheid is gebleven. De opeising van de prestaties van huisvuilophalers dient zonder twijfel een legitiem doel, namelijk de bescherming van de volksgezondheid. De beperking van het stakingsrecht van huisvuilophalers moet wél in redelijke verhouding staan tot het nagestreefde doel. Het stakingsrecht mag met andere woorden niet onredelijk beperkt worden door een opeisingsbesluit. Concreet betekent dit dat een gemeente altijd zal moeten kunnen aantonen dat ze alle mogelijke inspanningen heeft gedaan om tot een akkoord te komen of dat een eventuele staking onredelijk is, alvorens ze van het recht om personeel op te eisen gebruik zal kunnen maken. In één concreet geval vond de Raad van State zo’n opeising bijvoorbeeld redelijk omwille van het feit dat de betrokken gemeente slechts een deel van het personeel had opgevorderd, waardoor het stakingsrecht van de personeelsleden niet onredelijk beperkt was.[294] In elk geval mogen we wel vermoeden dat de mogelijkheid om personeel op te eisen in het Afvaldecreet een noodzakelijke passage is. De nieuwe Gemeentewet biedt op zich wellicht onvoldoende basis voor het opvorderen van personeelsleden om de huisvuilophaling te garanderen. De opeising van goederen en prestaties houdt immers een belangrijke beperking in van rechten van derden, en hiertoe is een duidelijke afweging door de wet- of decreetgever zelf vereist.

A.9.3. Afval zo zuiver mogelijk selectief inzamelen (kwaliteitsbewaking)

Het volstaat niet om het afval selectief in te zamelen: we streven ook een goede kwaliteit van de selectief ingezamelde fracties na. Dit wil bv. zeggen dat er bij het papier geen hout zit en dat het tuinafval voldoende vers is. Zoniet wordt de recyclage of compostering sterk bemoeilijkt.

Kwaliteitsgarantie gebeurt door sensibilisering en handhaving. Sensibilisering kan bestaan uit bijvoorbeeld informatieverspreiding, huis-aan-huis-bezoeken, infovergaderingen, aparte infobladen, buurtwerking of een groen infonummer. Handhaving begint bij het werken met stickers op verkeerd aangeboden recipiënten of met brieven om verkeerd handelende burgers te informeren, maar kan uiteindelijk evolueren tot individuele sorteeranalyses en processen-verbaal en/of boetes.[295]

De gemeenten moeten “in hun milieujaarprogramma sensibiliseringsacties opnemen ter verhoging van de kwaliteit van het selectief ingezameld GFT-afval. (…) Op containerparken dient de selectieve inzameling van groenafval zoveel mogelijk onder toezicht te staan”.[296] Ook bij de invoering van tarieven moet men hiermee rekening houden: zo kan tarifering op basis van volume, dus per ophaling of lediging van een recipiënt, er soms toe leiden dat gezinnen hun GFT-afval of groenafval dermate lang gaan bijhouden dat de compostering ervan naderhand moeilijk of zelfs onmogelijk wordt. “De kwaliteit van het ingezamelde materiaal mag niet lijden onder de invoering van Diftar”.[297]

“Om de kwaliteit van bermmaaisel te verbeteren”, moet “in de bestekken tot maaien van de bermen worden opgenomen dat het aanwezige zwerfvuil eerst wordt opgeruimd”.[298]

Gemeenten die de Samenwerkingsovereenkomst Milieu hebben getekend in niveau 2 moeten om hun subsidie te bekomen in ’t bijzonder een beter sorteergedrag nastreven zodat een grotere zuiverheidsgraad bekomen wordt in het selectief ingezameld afval.[299]

Voor een aantal fracties bestaan concrete kwaliteitsdoelstellingen. De verontreinigingsgraad in selectief ingezamelde fracties zou niet hoger mogen liggen dan “maximaal 5% (…), met uitzondering van PMD-afval, waar het PMD-vrije residu maximum 15% zou mogen zijn”.[300]

A.9.4. Welk afval moet de gemeente selectief inzamelen en hoe?

De Vlaamse afvalplanning legt op wélke afvalfracties de gemeenten minimaal selectief moeten inzamelen. Om daarbij de globale Vlaamse doelstellingen (zie p. 45) te bereiken kunnen de gemeenten kiezen uit een aantal inzamelwijzen, maar niettemin streeft de OVAM een zekere afstemming na van de inzamelmethoden en van de aard van de ingezamelde afvalstromen. Tabel 4 p. 48 geeft het overzicht van in te zamelen fracties en van inzamelmethoden. In de daaropvolgende tekst volgt wat nadere bespreking van sommige fracties of inzamelmethodes.

“Gemeenten die voor een preventiebeleid of een beleid ter stimulering van hergebruik kiezen, kunnen onder gemotiveerde omstandigheden uiteraard afwijken van de voorziene inzamelwijzen, mits goedkeuring van de OVAM. Wel moeten altijd de vooropgestelde doelstellingen inzake reductie van het te verwijderen huishoudelijk afval gehaald worden. Ook een toename van ontwijkgedrag moet worden voorkomen”.[301]

En als het verpakkingsafval betreft mag de gemeente sowieso afwijken van de verplichte inzamelwijze “als dit kadert in een innoverend pilootproject overeenkomstig de erkenning van FOST Plus”.[302]

Tabel 4: Overzichtstabel selectieve inzamelingen – verplicht tenzij anders vermeld [303]

Wettelijk[304] verplichte selectieve inzamelingen zijn in de eerste kolom met een * aangeduid. De inzamelmethodes zijn alle verplicht voorgeschreven, behoudens de hogervermelde afwijkingsmogelijkheden; de frequenties zijn ‘aanbevolen’.

Fractie	Minimum inzamelwijze	Inzamelmodaliteit	Aanbevolen minimumfrequentie
huisvuil (= het niet selectief ingezamelde afval in de klassieke grijze zak of vervangend recipiënt)	huis-aan-huisinzameling	gezinscontainer of huisvuilzak	tweewekelijks, vaker in stedelijke kernen en toeristisch gedeelte van de kustgemeenten
*grofvuil (met het oog op sortering, hergebruik en recyclage)	containerpark én huis-aan-huisinzameling	container(s)	tweemaal per jaar via huis-aan-huisinzameling op afroep
	of huis-aan-huisinzameling		6x per jaar via huis-aan-huisinzameling op afroep
*GFT (alleen in de GFT-regio’s)	huis-aan-huisinzameling (mag niet op containerpark)	GFT-gezinscontainers of goedgekeurde composteerbare zakken	tweewekelijks
*papier en kartonafval	huis-aan-huisinzameling (gemengde fractie)		maandelijks
	én inzameling op containerpark	container
*glasafval	glascontainers met gescheiden wit en gekleurd glas	Minstens 1 glascontainer per 1.000 inwoners (wijk per wijk of op of nabij containerpark)
	of huis-aan-huisinzameling, en altijd ook op of nabij het containerpark		maandelijks
*PMD-afval (plastiek verpakkingen, metalen verpakkingen, drankkartons)	huis-aan-huisinzameling (eventueel in combinatie met containerpark) [305]	inzamelrecipiënt	maandelijks (en nog liever tweewekelijks)
	of containerpark (1)
*textielafval	containerpark en huis-aan-huisinzameling		4x per jaar via huis-aan-huisinzameling
	of containerpark en los opgestelde containers	containers 1/1000 inwoners
	of containerpark en kringloopcentra
*asbesthoudend bouw- en sloopafval[306]	containerpark	container
*steenpuin[307], inert afval	containerpark	container
*groenafval
snoeihout in groenregio’s	huis-aan-huisinzameling en containerpark (2)	containerpark	op afroep 4 x per jaar via huis-aan-huisinzameling
snoeihout in GFT-regio’s	containerpark (2)	container	-
fijn tuinafval (o.a. onkruid, gras, bladeren, haagscheersel)[308]	containerpark (2)	container
*metalen gemengd (= oud ijzer) (3)	containerpark	container	2x per jaar op afroep
*houtafval (3)	containerpark	container
*boomstronken[309]	containerpark, ev. ook op composteerinstallatie
*KGA (alle fracties) + injectienaalden	containerpark	inzamelrecipiënt (milieubox), (particulier stopt injectienaalden in speciale box, bij apotheker verkrijgbaar)
	of huis-aan huis
	of wijkinzameling		4x per jaar
oude en vervallen geneesmiddelen	apotheker
*afgedankte elektrische en elektronische apparaten	containerpark en kringloopcentra	conform aanvaardingsplicht	conform aanvaardingsplicht
*kringloopgoederen[310]	huis-aan-huisinzameling en brengen naar een kringloopcentrum, aanvullend ook op containerpark		continu op afroep
*banden

(1) Toegestaan alleen als het er niet onrechtstreeks toe leidt dat FOST Plus zijn wettelijk verplichte doelstellingen van inzameling en recyclage niet kan halen (namelijk doordat er te weinig PMD zou worden ingezameld).

(2) Rekening houdend met maximale opslagtermijnen die een goede compostering achteraf niet in de weg staan.[311]

(3) Deze fractie moet “ofwel afzonderlijk ingezameld worden ofwel naderhand uitgesorteerd worden”.[312]

In plaats van containers mogen op het containerpark ook andere “goed afgesloten ruimtes op een vloeistofdichte ondergrond” worden gebruikt.[313]

Een gemeente die de Samenwerkingsovereenkomst Milieu (milieuconvenant) met het Vlaams gewest heeft ondertekend moet voor het bekomen van de subsidiëring minstens:

- een containerpark uitbaten volgens de regels van het afvalplan of samenwerken hiervoor met een naburige gemeente of intercommunale;

- minstens GFT- of groenafval, papier en karton, glas, PMD-afval, KGA en grofvuil inzamelen volgens het afvalplan.[314]

A.9.5. De gemeente haalt afval op bij de burger (‘haalmethode’)

A.9.5.1. Groenafval en/of GFT-afval (groente- fruit- en tuinafval)

Voor de inzameling van plantaardig afval is Vlaanderen ingedeeld in twee soorten gebieden: de groenregio’s en de GFT-regio’s. In de GFT-inzamelregio’s moeten gemeenten het GFT-afval regelmatig huis-aan-huis inzamelen; het tuinafval wordt er selectief ingezameld via het containerpark.[315] In de groenregio’s is er geen dergelijke GFT-inzameling maar wel een inzameling van groenafval via het containerpark en van het snoeihout bijkomend via een huis-aan-huisophaling; het organisch keukenafval wordt er niet gescheiden ingezameld, maar thuis gecomposteerd.[316]

Een en ander heeft te maken met de situatie zoals die begin de jaren 90 bestond: in sommige gemeenten was er een intensieve en vrij succesvolle GFT-inzameling, in andere gemeenten bleek inzameling van groenafval erg milieu-efficiënt. Beide systemen hebben hun voor- en nadelen. De Vlaamse overheid heeft niet één systeem willen opleggen maar wenste vanuit de bestaande situatie de gemeenten de kans te geven verder te gaan op een bestaand spoor, weliswaar zonder de globale doelstellingen van preventie en selectieve inzameling uit het oog te verliezen.

Binnen de GFT-regio’s is voor verstedelijkte centra de inzameling van GFT niet altijd evident: over het algemeen hebben de gezinnen er minder plaats om het afval zonder hinder te stockeren. Dit GFT frequenter gaan inzamelen lost niet altijd de problemen op, maar verhoogt de kosten wel significant. Daarom suggereert het Uitvoeringsplan Huishoudelijke Afvalstoffen om in de verstedelijke centra rekening te houden met alternatieven zoals wijkcomposteren of collectieve inzamelsystemen (bv. ondergrondse containers).[317]

Een groenafvalregio kan onder bepaalde voorwaarden omschakelen tot een GFT-regio. Ze kan dat enkel mits akkoord van de OVAM en alleen nadat ze alle inspanningen heeft gedaan om “het thuiscomposteren en andere vormen van preventie te promoten” en de groeninzameling te “optimaliseren” en dit niettemin “niet tot de nodige resultaten leidt”.[318]

De groenregio moet dan aan de OVAM een aanvraag overmaken met “gefundeerde motivatie”, “evenals een bevestiging op korte en lange termijn van voldoende vergunde verwerkingscapaciteit” voor het in te zamelen GFT.[319] In het kader van het actuele Uitvoeringsplan Huishoudelijke Afvalstoffen bekijkt enkel de intercommunale IVVO (regio Veurne-Ieper) de mogelijkheid om over te gaan van groen- naar GFT-regio.

Gemeenten in een groenafvalregio worden in sommige gevallen verplicht om de inzameling van groenafval aan te vullen met een GFT-inzameling. Dat is zo als de gemeenten meer restafval hebben dan toegelaten door de afvalplanning (Zie p. 68 Hoeveel restafval mag er nog zijn? doelstellingen volgens de afvalplanning). Meer bepaald geldt de verplichting dan als “de doelstellingen niet worden behaald door de grote hoeveelheid huisvuil waarin nog heel wat organisch afval terug te vinden is” en “een intensief beleid inzake preventie van organisch afval gecombineerd met een optimale selectieve inzameling van groenafval geen bijkomende impact heeft op de hoeveelheid te verwijderen huisvuil”.[320]

A.9.5.2. Overige fracties

Een belangrijke doelstelling is het beperken van de hoeveelheid niet recycleerbaar huisvuil, dus de inhoud van de klassieke grijze huisvuilzak. Onderzoek heeft aangetoond dat een hogere inzamelfrequentie er vaak toe leidt dat de mensen meer huisvuil aanbieden. Daarom beveelt de OVAM aan om de inzameling van huisvuil te beperken tot tweewekelijks. Uitzonderingen op deze aanbeveling ziet men voor de kustzones, de stedelijke kernen en bij appartementsgebouwen of woonwijken waar de ruimte voor het bijhouden van huisvuil zeer beperkt is.[321]

“Verenigingen kunnen de maandelijkse huis-aan-huis inzameling” van papier en karton “geheel of gedeeltelijk op zich nemen, indien het gebeurt via een gestructureerd en een gecontroleerd systeem en indien de resultaten van de selectieve inzameling worden meegedeeld aan de gemeente”.[322] Belangrijk daarbij is het respecteren van de wetgeving inzake veiligheid. Dit vereist een grondige risico-analyse en het vastleggen van veiligheidsmaatregelen. “Laders moeten verplicht een opleiding van 1,5 uur volgen”.[323]

Een inzameling laten organiseren door een vereniging is dus verre van evident. Afval inzamelen blijft een job met niet te onderschatten risico’s op arbeidsongevallen (werken met vuilniswagens, het zich voortdurend tussen het verkeer begeven, …). Enkele dodelijke ongevallen hebben er, overigens terecht, toe geleid dat de Arbeidsinspectie eisen oplegt. Een gemeente die ophaalopdrachten zoals de ophaling van oud papier ‘toewijst’ aan organisaties die niet in regel zijn met de reglementaire gezondheids- en veiligheidsvoorschriften verleent daardoor eigenlijk haar medewerking aan het scheppen of instandhouden van een correctioneel strafbaar feit.[324] De leden van diverse verenigingen hebben meestal niet de noodzakelijke opleiding genoten en zijn evenmin voorzien van de wettelijk vereiste arbeidskledij en individuele beschermingsmiddelen zoals handschoenen, veiligheidsschoenen en veiligheidssignalisatiekledij. Nochtans vallen ook zij onder de Wet betreffende het welzijn van werknemers bij de uitvoering van hun werk. Als daarenboven ophaalwagens door de betrokken gemeente ter beschikking worden gesteld van de verenigingen dan is de gemeente of haar afgevaardigde rechtstreeks verantwoordelijk.[325]

Glazen flessen en bokalen kunnen huis-aan-huis ingezameld worden, maar de meeste gemeenten verkiezen een brengsysteem met glasbollen of andere, bv. ondergrondse, recipiënten.

Gemeenten die PMD nu tweewekelijks inzamelen kunnen ervoor opteren terug te vallen op een maandelijkse ophaling, op voorwaarde dat het PMD in het restafval niet toeneemt door deze maatregel. Hoe dan ook, in de praktijk hebben de meeste gemeenten een tweewekelijkse inzameling; wijziging daarvan zou nopen tot wijziging van het contract met FOST Plus en van het gemeentelijk afvalreglement.

De OVAM zal ook nog onderzoeken of de aparte selectieve inzameling van PMD noodzakelijk is in gebieden waar het restafval naar een mechanisch-biologische verwerkingsinstallatie gaat.[326]

Bij de grofvuil inzameling zijn in principe enkel toegestaan de niet-recycleerbare fracties die niet passen in een huisvuilzak. Dit niet-recycleerbaar grofvuil mag tegelijk met het huisvuil worden opgehaald.[327] “Worden oude metalen en recycleerbaar houtafval samen met het grofvuil ingezameld, dan moet het grofvuil eerst afgevoerd worden naar een vergunde sorteerinstallatie”.[328] Gesorteerde fracties kunnen dan naar daartoe geschikte verwerkingsinstallaties. Herbruikbare spullen moeten richting kringloopcentrum, terwijl brandbaar gesorteerd grofvuil naar vergunde verbrandingsinstallaties afgevoerd moet worden.[329]

Bij de beoordeling van bouwvergunningen kan de gemeente ermee rekening houden dat “in appartementsgebouwen met ten minste drie verdiepingen boven de grond stortkokers voor de verwijdering van huishoudelijke afvalstoffen niet meer mogen worden gebruikt”.[330] Gebouwen die dergelijke kokers hebben, moeten het lokaal waar deze kokers in uitkomen wel blijven gebruiken om het huishoudelijk afval van de betrokken appartementen in op te slaan, of moeten dit lokaal vervangen door een ander lokaal in hetzelfde gebouw of door containers met minstens dezelfde opslagcapaciteit.[331] Worden stortkokers buiten gebruik gesteld, dan moeten ze binnen de zes maanden zo worden behandeld dat er geen hinder meer kan ontstaan ten gevolge het vroegere gebruik ervan.[332]

A.9.6. De gemeente laat de burger afval brengen (‘brengmethode’) – het containerpark

Elke gemeente een containerpark[333]

Elke gemeente met meer dan 10.000 inwoners moet over een operationeel containerpark beschikken. Gemeenten met meer dan 30.000 inwoners moeten per begonnen schijf van 30.000 inwoners een bijkomend containerpark hebben. Die containerparken moeten “oordeelkundig verspreid zijn over het grondgebied van de gemeente”. Het lokaal bestuur kan een afwijking vragen als het kan argumenteren “over een voldoende uitgerust en goed werkend containerpark te beschikken, dat voldoende lang open is om de stroom bezoekers goed aan te kunnen”.

Gemeenten met minder dan 10.000 inwoners beschikken best zelf over een goed uitgerust containerpark. Maar ze kunnen ook een beroep doen op een containerpark van een naburige gemeente of van een intercommunale. Als dat echter niet mogelijk is, doordat de gemeente bv. niet tot een akkoord komt met de buurgemeente, dan moet ze een eigen containerpark oprichten.

Openingstijden[334]

Voor de containerparken gelden minimale openingstijden opdat ze vlot bereikbaar zouden zijn voor de mensen. In gemeenten tot 15.000 inwoners moeten de containerparken minstens 15 uur per week open zijn, waarvan minstens 4 uur op zaterdag. In gemeenten vanaf 15.000 inwoners moet de containerparken minstens 25 uur per week open zijn waarvan minstens 6 uur op zaterdag.

Welk afval moet je zeker kwijt kunnen op het containerpark?[335]

Op de containerparken moeten volgende fracties minimaal ingezameld worden “in afzonderlijke of gecompartimenteerde containers of in goed afgesloten ruimtes op een vloeistofdichte ondergrond:

“papier en karton, gekleurd glas, wit glas, plasticverpakkingen, metalen verpakkingen, drankkartons, textielafval, oude metalen, groenafval (fijn tuinafval, gras, haagscheersel, snoeihout en boomstronken[336]), houtafval, afgedankte elektrische en elektronische apparaten (conform de afspraken in de aanvaardingsplicht), steenpuin/inert afval, asbesthoudend bouw- en sloopafval”.

Een tegenstrijdigheid in het Uitvoeringsplan Huishoudelijke Afvalstoffen is dat het op de ene plaats ruimte op het containerpark voor glasafval en PMD-afval verplicht[337], en op een andere plaats dat enkel als een mogelijkheid aangeeft. [338]

Afval dat ook op het containerpark kan maar niet moet worden ingezameld

Op het containerpark kunnen onder meer ook volgende afvalsoorten worden ingezameld: KGA, autobanden, vlakglas, piepschuim, kringloopgoederen, kurkafval en dierlijk afval.[339] Maar dit is dus geen verplichting. In principe is ook elke andere inzameling mogelijk als ze niet verboden is, en als ze toegelaten is door de milieuvergunning en beantwoordt aan de wettelijke milieuvoorwaarden.

Bijzondere voorschriften over de wijze van opslag van het afval[340]

Papier- en kartonafval kan gezamenlijk of in afzonderlijke containers worden ingezameld. Dit geldt ook voor plasticverpakkingen, metalen verpakkingen en drankkartons. Die metalen verpakkingen worden dus “niet meer bij de oude metalen ingezameld”. “Aanbevolen wordt het groenafval op te splitsen in drie fracties: fijn tuinafval (waaronder onkruid, gras, bladeren en haagscheersel), snoeihout en boomstronken. Dit met het oog op de specifieke verwerking en/of voorbehandeling.”

De gemeente mag gewoon steenpuin en inert afval in geen geval zomaar opnieuw gebruiken, maar moet het afvoeren naar door de vzw COPRO[341] erkende puinbrekers.[342] De enige uitzondering hierop is het gebruik voor de “aanleg van infrastructuur op de eigen vergunde stortplaats”. En bij inert afval moeten altijd het asbesthoudende en het overige bouw- en sloopafval gescheiden gehouden worden, waarna de asbesthoudende materialen moeten worden gestort op categorie 3-stortplaatsen.[343]

Op het containerpark moeten volgende afvalfracties “minstens onder een afdak of in afgesloten containers worden ingezameld: KGA, herbruikbare goederen en afgedankte elektrische en elektronische toestellen (AEEA)”. Voor AEEA gelden nog specifiekere eisen.

De opslag van het AEEA moet gebeuren:

“- op een ondoorlatende ondergrond van geschikte terreinen met opvangvoorzieningen voor lekolie en indien nodig olie- en vuilafscheiders;

- voorzien van weerbestendige afdekking van geschikte terreinen;

- koel- en vriestoestellen worden droog, rechtopstaand en zodanig geplaatst dat het koelcircuit niet kan beschadigd worden;

- beeldschermen worden in intacte toestand opgeslagen;

- gescheiden van gedemonteerde reserveonderdelen en/of herbruikbare toestellen.”^[344]

Groenafval mag niet te lang op het containerpark blijven liggen. Zo bedraagt de “opslagtermijn voor fijn tuinafval maximum één week in de periode april-oktober en één maand in de periode november-maart, voor het grovere tuinafval zoals snoeihout is de termijn beperkt tot twee maanden. De afvoer naar een groencomposteerder is verplicht”.[345]

Dierlijk afval op containerparken “betreft meestal afval van particulieren (dode huisdieren) en het dierlijk afval opgehaald door stadsdiensten (overreden dieren, dode vissen en eenden door botulisme in vijvers)”.[346] Voor dierlijk afval noemt het Uitvoeringsplan Huishoudelijk Afval het ‘opportuun’ (er staat dus niet ‘verplicht’) om “minstens per” intercommunale “één of meerdere voorzieningen in te richten voor de inzameling”.[347]Dit vereist wel een uitbreiding van de milieuvergunning met rubriek 2.1.1. van Vlarem I en is gekoppeld aan bijzondere voorwaarden zoals gekoelde opslag, een milieucoördinator, strikt toezicht op de aanvoer en het beschouwen van de hele fractie als risicomateriaal van categorie 1 bestemd voor vernietiging.[348]

Een containerpark moet in deze gevallen een specifieke erkenning als “intermediair bedrijf”[349] aanvragen bij de OVAM en moet voldoen aan bijkomende hygiënische eisen[350].

Afval dat verboden is op het containerpark

Dode runderen, varkens, schapen, geiten en paarden “mogen niet worden aangevoerd” op een containerpark. Ze “worden na melding aan het verwerkingsbedrijf Rendac bij particulieren gratis opgehaald (verplichte ophaling met betaling door het Vlaamse Gewest).”[351]

Het is verboden om op het containerpark volgende afvalstoffen te accepteren: huisvuil, oude en vervallen geneesmiddelen (moeten naar de apotheek) en GFT-afval.[352] De inzameling van vervallen geneesmiddelen op het containerpark (en bij het KGA) is “verboden door de Farmaceutische Inspectie op grond van bescherming van de privacy van de patiënt”.[353] “Wegwerpluiers kunnen enkel worden ingezameld in functie van recyclage.”[354]

De milieuvergunning voor het containerpark in orde?

Voor het containerpark is een milieuvergunning nodig en de exploitatie moet uiteraard voldoen aan alle milieuvoorwaarden gesteld in Vlarem II en aan de eventuele bijzondere voorwaarden van de vergunning zelf. Het lokale bestuur doet er verder goed aan om alle afvalfracties die het wil inzamelen zo duidelijk mogelijk te vermelden in de milieuvergunningsaanvraag voor het containerpark.

De invoering in de Vlaamse wetgeving van de zogenaamde Europese ‘EURAL-lijst’ van afvalstoffen heeft ertoe geleid dat een aantal selectief ingezamelde huishoudelijke afvalstromen plots ingedeeld waren bij het gevaarlijk afval. Een voorbeeld hiervan is afgedankte elektrische en elektronische apparatuur (AEEA). De meeste containerparken zijn echter niet vergund voor de inzameling van gevaarlijk afval, ander dan KGA. Maar de OVAM gaat er gelukkig vanuit dat noch in de Vlarem-indelingslijst noch in Vlarem II uitdrukkelijk vermeld is dat een containerpark enkel bestemd zou zijn voor de inzameling van niet-gevaarlijke afvalstoffen. De Vlarem-indelingslijst vermeldt immers naast een aantal specifieke afvalstromen ook ‘andere in de vergunning vermelde selectief ingezamelde huishoudelijke afvalstoffen’. Afvalstoffen, zelfs gevaarlijke, die niet opgesomd zijn in de indelingslijst kunnen dus toch ingezameld worden op containerparken, op voorwaarde dat ze nominatief vermeld zijn in de milieuvergunning.[355] Het komt er voor lokale besturen dus op aan om alle afvalfracties die men wil inzamelen zo duidelijk mogelijk te vermelden in de milieuvergunningsaanvraag voor een containerpark en om die fracties naderhand ook ingeschreven te zien in de milieuvergunning zelf.

Hoeveel personeel voor het containerpark?

Voor de uitbating van een containerpark raadt de OVAM de gemeenten aan om 0,5 voltijdse personeelsleden te voorzien per 100 bezoekers per dag. Deze containerparkwachters kunnen instaan voor het begeleiden van de bezoekers en het controleren van de kwaliteit van de aangeboden fracties. Vooral voor grofvuil blijkt dit nogal eens noodzakelijk omdat de kans groot is dat sommige bezoekers hier ook gewoon huisvuil proberen onder te mengen. Een goede opleiding en training voor de parkwachters is noodzakelijk, omwille van hun technische taken en maar zeker ook omdat ze met veel mensen in contact komen.[356]

Nog een brengmethode: glasbollen en andere glascontainers

Voor het inzamelen van bokalen en glazen flessen kiezen gemeenten hoofdzakelijk voor glasbollen of ondergrondse glascontainers in de straten. “De spreidingsdichtheid van glasbollen is minimaal één glasbol per 1000 inwoners .”[357] Daarvan kan de gemeente enkel afwijken mits gemotiveerde aanvraag bij de OVAM. Het is daarbij “verplicht het glasafval in de glasbollen in te zamelen in minstens twee kleuren (wit en gekleurd). De glasbollen moeten minstens tweewekelijks worden geledigd of in functie van de behoefte.”[358] Gemeenten zijn niet verplicht ook op het containerpark zelf glasbollen te voorzien; evengoed kunnen ze in de plaats hiervan glasbollen opstellen “bij de ingang of in de nabijheid van het containerpark”.[359]

A.9.7. Inzamelen van klein gevaarlijk afval (KGA)

De gemeenten zijn verplicht om op hun kosten het KGA gescheiden in te zamelen.[360] De gemeenten moeten de kosten hiervoor evenwel niet dragen als de betreffende soort KGA “onderworpen is aan een aanvaardingsplicht, milieubeleidsovereenkomst, of terugnameplicht in het kader van het Samenwerkingsakkoord betreffende de preventie en het beheer van verpakkingsafval”.[361]

Daarnaast kunnen gemeenten ook KGA van vergelijkbare bedrijfsmatige oorsprong inzamelen, op kosten van degene die dat afval kwijtwil (‘producent’) en voor zover de inzameling van KGA van huishoudelijke oorsprong hierdoor niet wordt gehinderd.[362]

Voor de definitie van ‘KGA’, zie p. 6 onder A.2.1.

De verplichte inzamelwijze voor KGA is, naar keuze:[363]

- ofwel op het containerpark door er ”een inrichting te bestemmen voor de aanvoer en aanvaarding van KGA”;

- ofwel via een regelmatige ophaling “per wijk of straat, of huis-aan-huis”;

- ofwel door een combinatie van deze twee.

Het is verboden zich op een andere manier van KGA te ontdoen.[364] Verder mag het KGA in geen geval verwerkt worden “met als bestemming of eindbestemming de voedselketen van mens of dier”.[365]

Voor de inzameling van KGA beschikken de meeste Vlaamse gezinnen in principe over een milieubox. Het Vlaams Gewest heeft die boxen bij de invoering van deze selectieve inzameling aangekocht en met medewerking van de gemeenten verdeeld. Gezinnen moeten het KGA immers in principe “aanbieden in een daartoe geschikt recipiënt”.[366] Elke milieubox hoort in principe bij een bepaald huis of appartement, veeleer dan bij een welbepaalde persoon. Wie verhuist moet daarom de box laten staan voor de nieuwe bewoner. De huidige wetgeving voorziet verder geen specifieke afspraken meer over de aankoop en verdeling van milieuboxen, bijvoorbeeld als oude verloren gaan of nieuwe gevraagd worden. Maar niets belet natuurlijk dat de gemeente hiervoor blijft zorgen.

Particulieren die injectienaalden (bv. insulinespuiten) gebruiken moeten, omwille van het prikrisico bij de inzameling, een naaldcontainertje gebruiken dat beantwoord aan wettelijke technische vereisten en dat gekocht kan worden bij bv. de apotheker.[367]

A.9.8. Zamelt de gemeente ook bedrijfsafvalstoffen in?

Vrije keuze van de gemeente, maar Vlaamse overheid beveelt inzameling aan als ’t praktisch mogelijk is

In sommige gevallen zamelen gemeenten ook bedrijfsafvalstoffen in die met huishoudelijk afval vergelijkbaar zijn. Ze hebben immers sowieso een hele infrastructuur (containerparken, voertuigen, …) die zo’n afval inzamelt. Maar vaak is die infrastructuur niet voorzien op extra hoeveelheden of zijn er andere goede redenen om niet zonder meer ook dat vergelijkbaar bedrijfsafval in te zamelen. Daarom is zo’n inzameling geenszins een verplichting. De gemeente is vrij te kiezen in hoeverre ze hiervoor een dienstverlening uitbouwt (zie ook p. 19). “Gemeentelijke inzamelkanalen kunnen opengesteld worden voor de inzameling van vergelijkbare bedrijfsafvalstoffen in functie van hun mogelijkheden”.[368] Het Uitvoeringsplan Gescheiden Inzameling Bedrijfsafval van Kleine Ondernemingen beoogt wel het “stimuleren van de Vlaamse gemeenten opdat ze tegen betaling van de kostprijs hun inzamelsystemen voor huishoudelijk afval in principe openstellen voor het bedrijfsafval van kleine KMO’s en zelfstandige ondernemingen, dat wat betreft aard, samenstelling en hoeveelheid vergelijkbaar is met huishoudelijk afval”.[369] En in de mate dat gemeenten er niet algemeen voor kiezen om dit bedrijfsafval in te zamelen, stelt het plan dat het “mogelijk moet zijn om per intercommunale op ten minste één containerpark, liefst centraal gelegen in de intercommunale, vergelijkbare afvalstoffen van kleine KMO’s en zelfstandige ondernemingen in te zamelen.” In uitvoering van het KMO-afvalplan zouden hiervoor proefprojecten opgezet worden om na te gaan of dit een aanvaardbaar alternatief is.[370]

Gemeenten die de Samenwerkingsovereenkomst Milieu hebben getekend moeten vanaf niveau 1 alleszins duidelijkheid geven aan KMO’s en zelfstandigen over de mogelijkheden om eventueel gebruik te maken van de gemeentelijke inzamelkanalen, of over de overige mogelijkheden die ze hebben om zich legaal van hun afval te ontdoen.[371]

Gemeenten zamelen per definitie bepaalde hoeveelheden vergelijkbaar bedrijfsafval in omdat deze afvalstoffen vaak niet herkenbaar zijn als bedrijfsafvalstoffen, zeker als het binnen woongebieden bij de huis-aan-huis inzameling van het huishoudelijk afval wordt aangeboden. Ook op een containerpark kan de kleine KMO of zelfstandige bij het aanbieden van vergelijkbaar afval zich onherkenbaar voordoen als particulier huishouden. Voor de gemeenten is het zaak om op vier belangrijke punten te letten:[372]

§ “dat zij de effectieve kostprijs betaald krijgt voor de diensten die zij verricht;

§ dat de capaciteit van haar inzamelfaciliteiten niet onevenredig belast wordt;

§ dat de scheidingsregels die worden opgesteld voor de huishoudens ten minste even goed worden nagevolgd door de bedrijven;

§ dat de bij de bedrijven ingezamelde hoeveelheden losgekoppeld kunnen worden van de doelstellingen voor huishoudelijke afvalstoffen”. Dat laatste betekent dat hoeveelheden bedrijfsafval niet thuishoren in de cijfers van het huishoudelijk restafval of selectief ingezameld afval; als dat wel zo zou zijn dreigt de gemeente immers de doelstellingen niet te halen en bv. geen subsidies te krijgen in uitvoering van de Samenwerkingsovereenkomst Milieu.

Het KMO-afvalplan schuift voor verschillende selectieve bedrijfsafvalstromen een specifieke strategie naar voor die we verder in de tekst in grote lijn toelichten.

De bedrijven die afval produceren zijn verplicht een afvalstoffenregister bij te houden en zijn onderworpen aan een jaarlijkse meldingsplicht bij de OVAM.[373] Voor de nadere regelingen hiervan zie p. 14. Het afvalstoffenregister kan onder andere de wijze van inzamelen en nuttig toepassen of verwijderen bevatten. Als de gemeente hiervoor heeft ingestaan, zal ze deze informatie moeten meedelen aan de betrokken producenten van bedrijfsafvalstoffen.

Als een gemeente of intercommunale bedrijfsafval inzamelt tijdens een aparte ophaalronde, waarbij ze enkel bedrijfsmatig afval inzamelt, dan moet ze er rekening mee houden dat deze transporten telkens van een identificatieformulier vergezeld zullen moeten zijn.[374] Dit formulier moet voor aanvang van het vervoer ingevuld zijn en ondertekend worden door de opdrachtgever, en voor gevaarlijke afvalstoffen ook door de producent. Desnoods mag daarbij de hoeveelheid te vervoeren afvalstoffen pas ingevuld worden op de plaats van bestemming.[375] Voor meer informatie over dit identificatieformulier zie p. 58.

Voorgestelde strategie als de gemeente ervoor kiest (bepaalde fracties van) bedrijfsafval in te zamelen

Het KMO-afvalplan schuift voor verschillende selectieve bedrijfsafvalstromen een specifieke strategie naar voor.

Inzake bedrijfsmatig verpakkingsafval maakt het KMO-afvalplan een onderscheid tussen verschillende stromen. Het verpakkingsafval dat onder de PMD-definitie voor huishoudelijk verpakkingsafval valt, wordt door de gemeenten en intercommunales ingezameld. Het KMO-afvalplan streeft er dan ook naar om KMO’s en zelfstandigen toegang te verlenen tot dit inzamelcircuit, mits “dit past binnen de organisatorische voorwaarden van de gemeenten.”.[376]

Het bedoelde PMD-afval is dat onder categorie A van de hieronder vermelde stromen die het KMO-Afvalplan onderscheidt:

“- A: Niet-gevaarlijk verpakkingsafval waarvoor de verpakkingsverantwoordelijken bij FOST Plus zijn aangesloten en die FOST Plus effectief inzamelt en verwerkt. Een voorbeeld van verpakkingsafval uit deze categorie zijn de drankblikjes.

- B: Niet-gevaarlijk verpakkingsafval waarvoor de verpakkingsverantwoordelijken bij FOST Plus zijn aangesloten en die FOST Plus niet inzamelt. Een voorbeeld van verpakkingsafval uit deze categorie zijn de verpakkingsfolies van voedingswaren.

- C: Gevaarlijk verpakkingsafval waarvoor de verpakkingsverantwoordelijken bij FOST Plus zijn aangesloten. Zij worden in het huidige inzamelsysteem van FOST Plus niet ingezameld.

- D: Niet-gevaarlijk verpakkingsafval van bedrijfsmatige oorsprong. Dit is verpakkingsafval waarvoor de verpakkingsverantwoordelijken niet kunnen aansluiten bij FOST Plus en waarvoor ze zelf de terugnameplicht dienen uit te voeren of waarvoor ze dienen aan te sluiten bij een organisme voor verpakkingsafval van bedrijfsmatige oorsprong. (Val-i-pac)

- E: Gevaarlijk verpakkingsafval van bedrijfsmatige oorsprong. Dit is verpakkingsafval waarvoor de verpakkingsverantwoordelijken niet kunnen aansluiten bij FOST Plus en waarvoor ze zelf de terugnameplicht dienen uit te voeren of waarvoor ze dienen aan te sluiten bij een organisme voor verpakkingsafval van bedrijfsmatige oorsprong.”[377]

Het KMO-Afvalplan gaat er, vooral voor bedrijven die gevestigd zijn binnen de gemeentelijke inzamelrondes, van uit dat bedrijfsmatig papier- en kartonafval meegegeven zou moeten kunnen worden met de gemeentelijke selectieve inzamelingen voor huishoudelijk papier- en kartonafval. Ook het containerpark zou in dit opzicht toegankelijk moeten zijn, alhoewel dit dus duidelijk géén verplichting is. Gemeenten die deze bedrijfsmatige afvalstoffen accepteren kunnen volgens het KMO-afvalplan bijkomende voorwaarden opleggen, zoals “hoeveelheidsbeperkingen, retributies en andere voorwaarden”.[378]

Inzake gevaarlijk bedrijfsafval stelt het KMO-afvalplan dat het zinvol zou zijn moesten de gemeenten vergelijkbare hoeveelheden bedrijfsmatig KGA accepteren bij het inzamelcircuit voor huishoudelijk KGA.

Ook met betrekking tot organisch-biologisch bedrijfsafval ziet het KMO-afvalplan een (facultatieve) rol voor de gemeenten, specifiek voor de met huishoudelijke organisch-biologische “vergelijkbare stroom”.[379]

Voor bouw- en sloopafval van bedrijfsmatige oorsprong verwijst men in het KMO-plan ook naar het Sectoraal Uitvoeringsplan Bouw- en sloopafval uit 1995. Aandachtspunten voor gemeenten zijn:

- “Bijzondere aandacht” verdienen “de asbest-cement producten. Zolang de asbest gebonden zit in het product, kan het geen schade veroorzaken. Verwijdering kan plaatsvinden op categorie-3 stortplaatsen voor inerte afvalstoffen. Zo’n producten mogen in geen geval terechtkomen in puinbreekinstallaties. Bij inzameling dienen deze producten apart te worden gehouden, en mogen ze geenszins gemengd worden met puinafval dat richting puinbreekinstallaties gaat. Wanneer asbestcement gebroken wordt komen de asbestvezels vrij in de lucht, wat dient vermeden te worden. Het is de taak van de inzamelaar (privé of publiek) om de KMO hierop te wijzen, aangezien hij (de inzamelaar) verantwoordelijk is voor de verdere verwerking.

- De vraag wie de afvalproducent is, wanneer een KMO bouw- of renovatiewerken uitvoert bij een particulier ligt formeel vast in het Afvaldecreet: de aannemer van bouw- of sloopwerken is de producent van de afvalstoffen die vrijkomen bij zijn bedrijvigheid. Hij is verantwoordelijk voor een goede verwerking van deze afvalstoffen. In de praktijk, en vooral bij het aanbieden van deze afvalstoffen op een containerpark, is dit onderscheid niet meer te maken. De gemeentelijke acceptatievoorwaarden, zowel naar hoeveelheden als vergoeding, dienen daarmee rekening te houden.

- In relatie tot de gemeentelijke inzameling via het containerpark is het belangrijk de aangevoerde hoeveelheden in de hand te houden, zonder de dienstverlening aan de burger in het gedrang te brengen. Enkel de recycleerbare fracties kunnen worden toegelaten op een containerpark. Onontbeerlijk daarvoor is het instellen van hoeveelheidsbeperkingen, zo mogelijk in combinatie met een gepersonaliseerde registratie”.[380]

A.10. Afval vervoeren

A.10.1. Verzekering en identificatieformulier

Gemeenten en hun verenigingen zullen vaak opdrachtgever zijn voor het vervoer van afval, net zoals overige afvalproducenten of erkende overbrengers. Als het daarbij gaat om vervoer van gevaarlijke afvalstoffen en KGA, dan moet de gemeente of de intercommunale in het bezit zijn van een verzekeringscontract[381]. “Dit verzekeringscontract moet de schade dekken die veroorzaakt wordt aan derden door een incident dat zich heeft voortgedaan tijdens het vervoer van afval”.[382] Afhankelijk van de aard van het afval en het laadvermogen van de ingezette vervoersmiddelen, kan de dekking per schadegeval oplopen tot 5.000.000 euro.[383] Indien dergelijk verzekeringscontract om een of andere reden opgezegd wordt door een verzekeraar of in het gedrang komt, dan moet de verzekeraar dat bovendien binnen de zeven dagen melden aan de OVAM.[384]

Het Vlarea preciseert over welke schade het gaat, onder meer schade ten gevolge van overlijden of lichamelijk letsel, schade aan eigendommen van derden, herstel van het aangetaste milieu, …[385]

Elk transport van afval moet in principe vergezeld[386] zijn van een identificatieformulier[387], dat de aard en hoeveelheid van de afval identificeert. Het Vlarea preciseert welke gegevens het identificatieformulier moet bevatten.[388] Maar dit formulier is niet vereist bij het vervoer van huishoudelijk afval, met huishoudelijk afval vergelijkbaar bedrijfsafval en niet-gevaarlijke bedrijfsafval op voorwaarde dat deze in één ophaalronde ingezameld worden.[389] Deze uitzondering geldt eveneens voor het transport door een gemeente of intercommunale van huishoudelijk en vergelijkbaar afval van een containerpark naar een verwerker.

Daarnaast zijn er nog diverse verplichtingen van toepassing bij het vervoer van afvalstoffen. Zo moet het afval deugdelijk verpakt zijn. Het mengen of verdunnen van afval bij vervoer is niet toegestaan.

De vervoersmiddelen moeten technisch geschikt zijn en over de nodige keuringsattesten beschikken. Vervoersmiddelen en recipiënten moeten op gepaste momenten grondig gereinigd worden om vermenging van afval te vermijden. Bij calamiteiten moet de vervoerder onmiddellijk efficiënte maatregelen nemen om hinder en schade voor mens en milieu zoveel mogelijk te beperken. Algemene reglementering i.v.m. voertuigen is vanzelfsprekend ook van toepassing.[390]

Deze laatste verplichtingen zijn, net zoals de verzekeringsplicht en het identificatieformulier, niet van toepassing voor particulieren of zelfstandigen die hun afval bijvoorbeeld naar een containerpark brengen, afvaltransport door handelaars in het kader van de aanvaardingsplicht, of vervoer van afvalstoffen door erkende kringloopcentra.[391]

A.10.2. Afval transporteren naar andere gewesten en landen

Gemeenten kunnen voor de verwerking van bepaalde afvalstromen uitkijken naar verwerkingsmogelijkheden in andere gewesten en landen. Daarbij moeten gemeenten en hun intercommunales echter altijd rekening houden met de beperkingen die hieraan verbonden zijn. De Vlaamse regering is immers bevoegd om alle maatregelen te nemen met betrekking tot de toepassing “van de Europese Verordening nr. 259/93 van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 1 februari 1993 betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap en van het Verdrag inzake de beheersing van de grensoverschrijdende overbrenging van gevaarlijke afvalstoffen en de verwijdering ervan, gesloten te Bazel op 22 maart 1989 en goedgekeurd bij wet van 6 augustus 1993”.[392] In elk geval is het “verboden afvalstoffen in- of uit te voeren in strijd met de bepalingen van voormelde verordening”.[393] Concreet kiest Vlaanderen er voor om de landsgrenzen voor zowel verbranden als verwijderen (D10) gesloten te houden. Enkel hoogcalorisch afval kan voor nuttige toepassing afgevoerd worden buiten Vlaanderen.[394]

Export van afval voor verwijdering naar andere gewesten is onderworpen aan een “expliciete toelating van de Vlaamse Minister van Leefmilieu”.[395] De kans dat men deze toelating krijgt is overigens bijzonder klein.

Het Vlaamse gewest past op de verwijdering van huishoudelijke en bedrijfsafvalstoffen een aantal principes toe. Het belangrijkste is het principe van zelfvoorziening. Dit ligt in lijn met de Europese verordening nr. 259/93 en met de Europese afvalstoffenrichtlijn. Lidstaten zijn op basis daarvan verplicht om een geïntegreerd en toereikend afvalverwerkingsnetwerk op te zetten. Met dit net moet de Europese Unie geheel zelfvoorzienend worden en kan het Vlaamse gewest (omdat Vlaanderen bevoegd is inzake afvalstoffen) zelf naar dit doel streven. Om dit te kunnen verwezenlijken, moeten de lidstaten plannen opstellen voor het afvalstoffenbeheer ene kunnen ze maatregelen nemen om het vervoer van afvalstoffen, dat niet in overeenstemming is met hun afvalbeheersplannen, te voorkomen. Voor het Vlaamse gewest vormen zowel de sectorale uitvoeringsplannen als het Afvaldecreet en de uitvoeringsbesluiten het toetsingskader voor de (gewest)grensoverschrijdende overbrenging van afvalstoffen en voor de gewestelijke optimalisatie van de inzet van de verwerkingscapaciteit. Een ander belangrijk uitgangspunt is dat de in het Vlaamse gewest beschikbare eindverwerkingscapaciteit optimaal dient benut. De actuele capaciteit volstaat niet om alle beschikbare afvalstoffen te verwerken. Toch blijkt vaak dat installaties moeite hebben om voldoende aanvoer te bekomen. Daarom worden onder andere de afwijkingen op de stortverboden in tijd en hoeveelheid beperkt. Het toelaten van uitvoer naar andere gewesten of lidstaten kan een hypotheek leggen op de uitvoering van het Vlaams beleid inzake verwijdering. Daarom wordt elk initiatief grondig onderzocht en getoetst aan het Vlaams afvalstoffenbeleid en de vigerende wetgeving terzake.

De uitvoeringsplannen hebben een zekere rechtsgeldigheid. Administratieve overheden, belast met taken van openbaar nut inzake milieubeleid, moeten instaan voor het respecteren en uitvoeren van deze plannen. Zelfs als de inzameling gebeurt door private bedrijven, blijven gemeenten verantwoordelijk voor wat er gebeurt met het ingezamelde huishoudelijke afval. In dat opzicht blijven m.a.w. ook in deze gevallen de beperkingen op export gelden.

Afhankelijk van de aard van de afvalstof en de verwerkingswijze moet voorafgaandelijk aan de export een kennisgeving gebeuren of een toelating worden aangevraagd. Voor uitvoer van afvalstoffen moet de kennisgever “de originele kennisgeving met minstens twee afschriften ervan”.[396] aan de OVAM zenden. Indien er daarenboven doorvoerlanden zijn, is voor elk bijkomend doorvoerland een extra exemplaar vereist.[397] Dit kan gebeuren “per post, per fax, of door uitwisseling van gestructureerde berichten langs elektronische weg tussen computers”.[398] De OVAM staat dan zelf verder in voor het verzenden van de kennisgevingen aan de bevoegde autoriteiten van bestemming, tenzij ze zelf onmiddellijk bezwaren heeft tegen de overbrenging van de afvalstoffen.[399]

De Vlaamse Regering heeft een regeling vastgelegd waarbij ze “aan de kennisgever de betaling van een vergoeding opleggen tot dekking van de administratieve kosten, verbonden aan de uitvoering van de kennisgevings- en toezichtsprocedure”.[400]

“Het bedrag van de administratieve kosten, verbonden aan de uitvoering van de kennisgevings- en toezichtprocedure, (…), wordt als volgt vastgesteld :

1° 25 euro voor elk begeleidend document dat bij de OVAM is aangevraagd in het kader van de Verordening. Dit bedrag wordt verhoogd tot 125 euro als het document gebruikt wordt in het kader van de algemene kennisgevingsprocedure, bedoeld in artikel 28 van de Verordening;

2° voor elk overbrengings- controleformulier van afvalstoffen naar het Vlaamse Gewest :

a) 5 euro voor afvalstoffen, bestemd voor nuttige toepassing;

b) 12,50 euro voor afvalstoffen, bestemd voor verwijdering”[401].

“De bedragen worden, vrij van alle bankonkosten, vóór de afgifte van de bedoelde documenten en formulieren overgemaakt op rekeningnummer 435-4508921-53 van de OVAM in Mechelen, met de volgende vermelding :

1° voor het bedrag onder 1:”Kennisgeving Verordening” met vermelding van het aantal begeleidende documenten

2° voor het bedrag onder 2: het nummer van het begeleidende document alsmede het aantal transporten.

De documenten en formulieren kunnen ook rechtstreeks afgehaald worden bij de OVAM, op voorwaarde van directe betaling.”[402]

Elke invoer of uitvoer kan ook nog onderworpen worden “aan de betaling van een borgsom of het stellen van een gelijkwaardige financiële zekerheid ter dekking van de kosten van het vervoer en van de verwijdering of nuttige toepassing”.[403] De OVAM bepaalt het bedrag van de bankgarantie hiervoor op basis van de aard van de over te brengen afvalstoffen, de gemiddelde hoeveelheid per transport, de acceptatievoorwaarden van de ontvanger, de kostprijs voor de verwijdering of nuttige toepassing en de kosten verbonden aan de terugzending van de afvalstoffen naar het rechtsgebied van de staat van verzending.[404]

A.11. Afval opnieuw gebruiken als product

Gemeenten dragen ook verantwoordelijkheid over afval dat soms zonder al te grote bewerking opnieuw gebruikt kan worden. Zo’n afvalstoffen kunnen we dus als product hergebruiken. De afvalplanning noemt dit het “opnieuw aanwenden van een product en/of materialen in het afvalstadium voor hetzelfde doel of soortgelijk doel als waarvoor zij oorspronkelijk bestemd waren.[405]

Kringloopbedrijven leveren hieraan een bijdrage door het verlengen van de levensduur van tal van producten. Deze bedrijven stellen vaak personeel tewerk op basis van sociale werkgelegenheidsprogramma’s. Ze maken een selectie van nog bruikbare goederen die eventueel mits een kleine herstelling opnieuw op de markt kunnen worden gebracht. Zo’n bedrijf moet een officiële erkenning van de Vlaamse overheid hebben (vereist voor de uitbating van een “kringloopcentrum, waar afgedankte goederen die in aanmerking komen voor producthergebruik, worden ingezameld voor selectie met het oog op hergebruik, opgeslagen, gesorteerd, gereinigd en/of hersteld en verkocht”).[406]

Alle gemeenten of intercommunales hebben een samenwerkingsovereenkomst met een erkend kringloopcentrum, over de ophaling en sortering van herbruikbaar grofvuil. Het Uitvoeringsplan Huishoudelijke Afvalstoffen 2003-2007 verplicht nog altijd de selectieve inzameling van kringloopgoederen in samenwerking met een kringloopcentrum.[407] Deze kringloopcentra krijgen van diverse overheden financiële ondersteuning maar op termijn streeft men een sterkere verzelfstandiging ervan na. Wel moet er “daarom over worden gewaakt dat door maatregelen op Vlaams niveau de financiële druk tot ondersteuning van de kringloopcentra door de lokale besturen niet verder toeneemt”.[408] Lokale besturen blijven echter “een financiële verantwoordelijkheid dragen inzake de ondersteuning van kringloopcentra. Kringloopcentra zorgen immers voor lokale sociale tewerkstelling en vermijden dat herbruikbare goederen moeten worden verbrand of gestort.” [409] Lokale besturen moeten “met kringloopcentra duidelijke afspraken maken inzake sensibilisering en financiering, en ervoor zorgen dat kringloopcentra maximaal toegang hebben tot de herbruikbare goederen”.[410] Dit kunnen ze onder andere doen door sensibilisering van de bevolking in het kader van de grofvuilinzamelingen, precies omdat deze fractie nogal eens herbruikbare goederen bevat. Concrete afspraken hierover tussen gemeente en kringloopcentrum zijn van essentieel belang.[411]

Gemeenten die de Samenwerkingsovereenkomst Milieu hebben getekend moeten vanaf niveau 1 samenwerken met een erkend kringloopcentrum.[412] Deze overeenkomst “omvat minstens afspraken in verband met de toegepaste inzamelwijzen, de sensibilisering en een tonnagevergoeding die in verhouding staat tot de reële kosten van inzameling en verwerking”.[413] In niveau 3 verwacht men een intensieve samenwerking met derden voor maximaal hergebruik.[414]

In een aantal gevallen geeft de wetgeving duidelijk de voorkeur aan producthergebruik. Zo moet “het door of in opdracht van de gemeenten ingezamelde afgedankte elektrische en elektronische apparatuur, met het oog op het hergebruik in de eerste plaats gescheiden worden in herbruikbaar elektrische en elektronische apparatuur enerzijds en niet-herbruikbaar elektrische en elektronische apparatuur anderzijds”.[415] De gemeenten kunnen hiervoor een beroep doen op de door de OVAM erkende kringloopcentra.[416]

Maar in de praktijk verloopt dit enigszins anders. Het is voor de kringloopcentra economisch niet haalbaar om al te veel tijd te moeten steken in de herstelling of verfrissing van gebruikte elektrische en elektronische toestellen. De controle op herbruikbaarheid gebeurt daarom het best zo vroeg mogelijk – dus nog voor de eigenlijke inzameling. Zo blijkt dat de toestellen die op de containerparken terecht komen vaak onbruikbaar zijn.

Voor bepaalde specifieke afvalstromen geldt soms een verplichting voor de industrie om een minimaal niveau van producthergebruikt te bereiken. Zo moet in het kader van de aanvaardingsplicht afvalbanden bijvoorbeeld bij minstens 25% van de ingezamelde afvalbanden het loopvlak vernieuwd worden, zodat ze opnieuw gebruikt kunnen worden.[417] En met betrekking tot verpakkingen geldt dat het aandeel hernieuwbare verpakkingen in het totaal van verpakkingen op de markt niet mag afnemen.[418]

A.12. Af val recycleren en composteren: recupereren van grondstoffen

Recyclage is het terugwinnen van grondstoffen uit afval en het inzetten ervan in een productieproces, als gehele of gedeeltelijke vervanging van primaire grondstoffen.[419]

A.12.1. Recyclage van huishoudelijk verpakkingsafval

FOST Plus, het erkend organisme inzake huishoudelijk verpakkingsafval (zie ook p. 31) staat normaal gezien in voor de gunning van de markten voor de afzet van selectief ingezameld verpakkingsafval en dit op basis van een offerte-aanvraag.[420] Zij moet hierbij een procedure hanteren, die voor een groot stuk geënt is op de procedures uit de wetgeving overheidsopdrachten.[421] Daarbij moet FOST Plus er over waken dat de sociale wetgeving strikt wordt nageleefd door de uiteindelijk aangeduide bedrijven.[422]

Om de continuïteit van de afzet te garanderen kunnen gemeenten of intercommunales en FOST Plus in onderling akkoord lopende contracten voor de afzet zonder meer verlengen voor maximaal zes maanden, als deze afzetcontracten zouden aflopen rond de periode van de verlenging van een samenwerkingsovereenkomst tussen de gemeente of intercommunale en FOST Plus.[423]

De gunning gebeurt op basis van modelbestekken, opgemaakt en goedgekeurd door een ‘gemengd comité’.[424] In dit comité zitten een gelijk aantal vertegenwoordigers van FOST Plus en van de gemeenten/intercommunales. Het comité geeft ook advies aan de toewijzende instantie inzake de selectie en de uiteindelijke gunning van een opdracht. Als er binnen het comité geen eensgezindheid bestaat, beslist de IVC op basis van de diverse voorstellen.[425]

De opbrengst van de verkoop van ingezameld verpakkingsafval, of de kost om dit afval af te zetten, komt in principe altijd toe aan FOST Plus, op voorwaarde dat de afzet gebeurt op basis van hiervoor goedgekeurde modelbestekken. Gebeurt deze afzet niet op basis van deze modellastenboeken, en leidt dit tot een relevante afwijking op de verkoopwaarde dan komt het verschil (in plus of min) toe aan de gemeente of intercommunale die voor de afwijkende afzet heeft gekozen. Om dat verschil te berekenen vergelijkt men in deze gevallen de effectieve kost of opbrengst met een zogenaamde “referentiewaarde”[426], bepaald door de IVC.[427]

A.12.2. Composteren of vergisten van organisch afval

“De gemeenten en intercommunales” moeten, “eventueel in samenwerking met privé-partners, de nodige composteer- en” vergistingsinstallaties “realiseren”.[428] Het Uitvoeringsplan Organisch Biologisch Afval bevat een vrij uitgebreide tabel met de noodzakelijke geraamde verwerkingscapaciteiten.[429]

De composteerinstallaties waar dit organisch afval verwerkt wordt, “controleren maandelijks de kwaliteit en de samenstelling van het aangeboden GFT- en groenafval. Ze geven de resulaten driemaandelijks door aan de gemeenten, intercommunales en VLACO”.[430]

Voor de verwerking van wegbermmaaisel is voorzien dat “de afvoer en verwerkingswijze ervan opgenomen wordt in de bermbeheersplannen”.[431]

Sinds de gekke-koeien-crisis zijn er bijkomende voorwaarden opgenomen in de Europese wetgeving om te vermijden dat dierlijke bijproducten die een potentieel risico inhouden voor de volksgezondheid opnieuw in de voedselketen zouden terechtkomen. Voor gewoon keukenafval en etensresten die selectief ingezameld worden bij een organische fractie en naar vergisting of compostering gaan, zijn enkel de specifieke nationale regels van toepassing.[432]

Indien een composterings- of vergistingsinstallatie echter ook andere (bedrijfs)afvalstromen accepteert, die van dierlijke oorsprong zijn en niet bestemd zijn voor menselijke consumptie, dan zijn tal van specifieke voorwaarden van toepassing, afhankelijk van de aard van het aanvaarde dierlijke materiaal. Deze verplichtingen handelen bijvoorbeeld over informatieplichten, voorwaarden bij inzameling, erkenningsplichten en interne controles.[433]

A.12.3. Afzet van secundaire grondstoffen

A.12.3.1. Algemeen principe

Door de vele selectieve inzamelingen en de bijhorende verwerkingsketens ontstaan ‘secundaire grondstoffen’: dit zijn de gerecycleerde producten (‘recyclaten’) die klaar zijn om opnieuw ingezet te worden. Ze komen in een markt terecht waar ze de economische concurrentie moeten aangaan met de primaire materialen die ze veelal perfect kunnen vervangen. Die concurrentie is niet altijd gemakkelijk: dikwijls is het nog zo dat primaire materialen om tal van redenen goedkoper zijn dan producten of grondstoffen gewonnen uit afval. Daarenboven bestaat soms argwaan bij de gebruiker tegenover recyclaten. Deze argwaan ontstaat vooral door de veelal onterechte twijfel over de chemische zuiverheid of technische kwaliteit. De overheid kan een voorbeeldfunctie vervullen als het erop aankomt deze secundaire grondstoffen effectief in te zetten.

Daarom is in het Afvaldecreet opgenomen dat “de Vlaamse regering kan voorschrijven dat in de algemene en bijzondere bestekken van besturen van het Vlaams Gewest en van ondergeschikte besturen bepalingen worden opgenomen om de afzet van uit afval teruggewonnen producten en grondstoffen te bevorderen”.[434] Gemeenten worden dus aangespoord om waar mogelijk (technisch en financieel) gerecycleerde producten te gebruiken. De Vlaamse regering heeft van deze mogelijkheid ondertussen ook gebruik gemaakt. Elk door een gemeente opgemaakt lastenboek dat slaat op werken “waarbij met het oog op de financiering van deze werken rechtstreeks of onrechtstreeks aanspraak gemaakt wordt op middelen van het Vlaams Gewest of van de Vlaamse Gemeenschap dienen (…) te voorzien in de mogelijkheid tot het gebruik van de door de Vlaamse regering vast te stellen recyclagematerialen”.[435]

Het gebruiken van secundaire grondstoffen is eigenlijk een taak die inherent ook in de afvalbeheershiërarchie zit ingebakken (zie p. 17). Om de nuttige toepassing van afval te bevorderen is het van belang dat de gemeente effectief een rol helpt spelen in het creëren van een markt voor gerecycleerde producten. Deze in de praktijk gebruiken maakt hier deel van uit. De voorbeeldfunctie gaat echter verder dan het zelf inzetten. Het informeren van de burger en bedrijven over de aanwezigheid en de mogelijkheden van deze producten is evenzeer een belangrijke stap in het wegnemen van de argwaan en het creëren van een verbeterde markt waar gerecycleerde grondstoffen ook hun afzet vinden.

A.12.3.2. Enkele voorbeelden

Gemeenten moeten in hun lastenboeken bij een “openbare aanbesteding opnemen dat de overheid de voorkeur geeft aan de aankoop en het gebruik (…) van compost en gerecycleerde producten”.[436] Dit moet een ernstig beoordelingscriterium zijn bij de definitieve gunningsbeslissing. Met deze maatregel probeerde de Vlaamse overheid alle overheden een voorbeeldfunctie te laten spelen in het gebruik van deze materialen. Vooral voor het gebruik van compost zijn er bij de lokale besturen behoorlijk wat mogelijkheden bij al hun activiteiten van openbaar groenbeheer.

Gemeenten worden eveneens verwacht aandacht te besteden aan het gebruik van secundaire grondstoffen uit bouw- en sloopafval. Het Uitvoeringsplan Bouw- en Sloopafval gaat er immers van uit dat “de overheid een belangrijke taak heeft als opdrachtgever of uitvoerder van werken op het gebied van woningbouw en het aanleggen en onderhouden van infrastructuurwerken. Ze is daardoor een potentiële afnemer van secundaire grondstoffen. De overheid heeft hierbij de verantwoordelijkheid haar voorbeeldfunctie ten volle te benutten”.[437] Typische secundaire grondstoffen uit bouw- en sloopafval zijn zeefzand (i.p.v. nieuw zand), breekasfalt, mengpuin (i.p.v. grind), beton met secundaire granulaten,…

A.12.3.3. Welk afval mag als ‘secundaire grondstof’ worden gebruikt?

Om de argwaan tegenover secundaire grondstoffen verder te beperken, heeft de Vlaamse regering een lijst van afvalstoffen opgesteld die op wettige wijze mogen worden gebruikt als secundaire grondstoffen als ze voldoen aan de voorwaarden inzake samenstelling en/of gebruik, ook vastgesteld door de Vlaamse regering. Deze voorwaarden waarborgen dat het gebruik van deze afvalstoffen als secundaire grondstoffen gebeurt zonder gevaar voor de gezondheid van de mens en zonder nadelige gevolgen voor het milieu. [438]

Het afval dat men als secundaire grondstof mag gebruiken is te vinden in een lijst in bijlage 4.1 bij Vlarea. Deze lijst geeft ook aan of er een gebruikscertificaat verplicht is of verwijst naar andere specifieke voorwaarden inzake samenstelling en/of gebruik. Deze laatste zijn opgenomen in hoofdstuk IV en bijlage 4.2 van Vlarea.[439] “Elke afvalstof dient individueel te beantwoorden aan de voorwaarden. De voorwaarden mogen niet worden bekomen door een menging van afvalstoffen”.[440] Bij bodemsaneringswerken kan hiervan afgeweken worden als afvalstoffen “voldoen aan de voorwaarden inzake samenstelling of gebruik, vastgesteld in het conformiteitsattest van het bodemsaneringsproject”.[441]

Het gebruik van een afvalstof als secundaire grondstof heeft ook administratieve en beheerstechnische implicaties: Een afvalstof verliest het statuut afvalstof en wordt secundaire grondstof vanaf het ogenblik dat ze voldoet aan de vastgestelde voorwaarden.[442] Op dat moment vallen dus alle administratieve verplichtingen en de bijhorende zorgvuldigheidsplicht om ermee om te springen als zijnde een potentiële bedreiging voor het milieu weg. Opvallend is dat het Vlarea wat dit betreft verder gaat dan het Afvaldecreet, dat stelt dat afvalstoffen die in aanmerking komen om gebruikt te worden als secundaire grondstoffen “niet als afvalstoffen beschouwd worden van zodra ze zijn afgeleverd bij een gebruiker die over de nodige vergunningen beschikt en voldoet aan de voorwaarden om deze afvalstoffen als secundaire grondstoffen te gebruiken”. [443]

In hoeverre de gewijzigde Vlarea hiermee tegemoet komt aan een gerechtelijke uitspraak is onduidelijk. De rechter verwees immers (voor de nieuwe Vlarea) dat het etiket ‘afvalstof’ pas verdwijnt als voldaan is aan de voorwaarde uit het Afvaldecreet. Hij was van oordeel dat “enkel die afvalstoffen die effectief afgeleverd worden bij een wettige gebruiker het karakter van afvalstof verliezen en niet die afvalstoffen die weliswaar als secundaire grondstoffen nuttig zouden kunnen worden toegepast, doch niet effectief op die wijze worden aangewend. De overgang van afvalstof naar secundaire grondstof vindt dan ook slechts plaats op het ogenblik dat de stof effectief wordt afgeleverd bij een gebruiker die voldoet aan alle door of krachtens het Afvaldecreet bepaalde voorwaarden”.[444] Maar zoals gezegd dateert deze uitspraak dus van voor de meest recente Vlarea-wijziging die dit aspect versoepelde.

A.12.3.4. Omgaan met secundaire grondstoffen

Een gemeente kan zelf ook afval hebben dat in aanmerking komt voor gebruik als secundaire grondstof en kan deze eventueel (laten) afleveren bij de gebruiker. De gemeente is daarbij “verantwoordelijk voor de kwaliteit” en moet “de OVAM onverwijld in kennis stellen indien ze over informatie beschikt waaruit kan worden besloten dat een partij potentiële secundaire grondstoffen niet meer in aanmerking komt voor het beoogde gebruik als secundaire grondstof”.[445]

De kwaliteitsopvolging van afvalstoffen die als secundaire grondstoffen worden gebruikt gebeurd via regelmatige controles: “de afvalstoffen gebruikt als secundaire grondstoffen worden minstens eenmaal per jaar bemonsterd en geanalyseerd”.[446] De bemonstering en de analyse moeten representatief gebeuren. “De houder van de afvalstof die ze als secundaire grondstof in de handel brengt, is daarvoor verantwoordelijk”.[447] Hij moet de analysegegevens tenminste gedurende 5 jaar ter beschikking houden van toezichthoudende ambtenaren.[448] De analyses moeten gebeuren door erkende laboratoria.[449]

A.12.3.5. Algemene voorwaarden inzake samenstelling of gebruik van secundaire grondstoffen

De wetgeving voorziet een aantal algemene voorwaarden afhankelijk van het feit of de secundaire grondstof gebruikt wordt als meststof of als bodemverbeterend middel, als bouwstof, als bodem of in of als diervoeder.[450]

Goed om weten voor lokale besturen is dat “bij het gebruik van composten en digestaten voor de heraanleg van de bouw voor groenvoorziening, infrastructuurwerken of andere cultuurtechnische werken een veelvoud van de maximaal toelaatbare bodemdosering gebruikt mag worden, berekend op het aantal jaar dat geldt als normale levensduur van de heraangelegde bouwvoor. De maximaal toelaatbare doseringen (…) worden in dit geval verminderd met de waarden van de eenmalige compostdosering, gedeeld door de normale levensduur”.[451]

Voor het gebruik van behandeld zuiveringsslib als meststof of bodemverbeterend middel gelden eveneens algemene voorwaarden.[452] Zo moet dit slib voldoen aan specifieke scheikundige voorwaarden en moet bij toepassing ervan op grasland of akkerland injectie in de bodem of onmiddellijke onderploeging worden toegepast. Bovendien is het gebruik van behandeld zuiveringsslib in sommige gevallen gewoon verboden.[453] Gemeenten moeten hiermee rekening houden bij de afzet van slib uit gemeentelijke waterzuiveringsinfrastructuur en rioleringen, en bij de aanleg van stadstuinen, parken, en dergelijke meer.

Het gebruik van behandeld zuiveringsslib is verboden

“1° op weideland dat wordt beweid of op velden voor de teelt van voedergewassen als die voedergewassen worden geoogst vóór het verstrijken van een wachttermijn van ten minste 6 weken;

2° op groente- en fruitaanplant, met uitzondering van de aanplant van fruitbomen gedurende de groeiperiode;

3° op bodems die bestemd zijn voor de teelt van groenten of vruchten die normaliter in rechtstreeks contact met de bodem staan en die normaliter rauw worden geconsumeerd, gedurende een periode van 10 maanden, voorafgaand aan de oogst en tijdens de oogst zelf;

4° in gebieden die volgens de vigerende plannen van aanleg overeenstemmen met een van de bestemmingen, opgesomd onder bestemmingstype I van het Vlarebo, stadstuinen en alle verstedelijkte plaatsen die toegankelijk zijn voor publiek”.[454]

Gemeenten produceren bij openbare werken vrij veel bouw- en sloopafval en freesasfalt. Bij onderhoudswerken ontstaat bijvoorbeeld ruimingsspecie. Zo’n afval komt ook in aanmerking voor gebruik in of als bouwstof indien het voldoet aan bepaalde voorwaarden.[455] Dit impliceert dat het in principe niet is toegelaten het zomaar opnieuw te gebruiken. Ook hiermee moeten gemeenten rekening houden.

Zo kan bijvoorbeeld niet-verontreinigd puin, freesasfalt en ruimingsspecie “gebruikt worden als (…) bouwstoffen op voorwaarde dat:

1° ze voldoen aan de bepalingen (…), behalve voor de parameter minerale olie in gebroken of gefreesd niet-teerhoudend asfaltpuin, puinzeefzand en puinbreekzand, afkomstig van het zeven of breken van niet-teerhoudend asfaltpuin, alsook voor bitumineuze dakmaterialen;

2° het massa- en volumepercentage niet-steenachtige materialen, zoals gips, rubber, kunststoffen, isolatie, roofing of andere verontreinigingen maximaal 1% bedraagt;

3° het massa- en volumepercentage organisch materiaal, zoals hout, plantenresten of andere verontreinigingen maximaal 0,5 % bedraagt;

4° ze geen vrije asbestvezels of asbeststof bevatten.

(…) Teerhoudend asfalt kan enkel in geïnventariseerde werken met een minimale omvang van 1500 m³ op een koude wijze gebruikt worden in een fundering die bestaat uit asfaltgranulaatcement, op voorwaarde dat ze voldoet aan de bepalingen (…), behalve voor de maximale concentraties aan polycyclische aromatische koolwaterstoffen en minerale olie”[456].

Voor het gebruik van afvalstoffen als bodem zijn in grote lijnen de voorwaarden van het Vlarebo van toepassing, met uitzondering van de bepalingen inzake administratieve opvolging.[457] In het kader van het onderhoud van waterlopen (ruiming) is een regeling voorzien voor de bagger- en ruimingsspecie die daarbij ontstaat. Indien voldaan is aan bepaalde voorwaarden[458] kan “bagger- en ruimingsspecie worden uitgespreid in een vijfmeterstrook op de oevers langs de waterloop waaruit de specie afkomstig is, of in een oeverzone voor zover deze uitzondering bepaald is in het definitief goedgekeurd bekkenbeheerplan of het definitief goedgekeurd deelbekkenbeheerplan mits een code van goede praktijk nageleefd wordt, die tegemoetkomt aan de volgende doelstellingen :

1° een representatieve monstername en analyse van de bagger- en ruimingsspecie;

2° een werkwijze voor het ontwateren en gecontroleerd afvoeren van specie die niet aan de normen voldoet zodat betekenisvolle schade aan het milieu en verontreiniging van de bodem zo veel mogelijk wordt voorkomen.

De Vlaamse minister stelt de algemene code van goede praktijk vast inzake bagger- en ruimingsspecie en stelt hierbij de marges vast van verbijzonderingen in functie van specifieke gebieden en projecten. Deze algemene code bevat een regeling over het al dan niet beschouwen van de vijfmeterstrook en de oeverzone samen met de waterloop als één kadastrale werkzone. Indien men moet rekening houden met de specifieke omstandigheden in bepaalde gebieden, verfijnt de waterloopbeheerder de algemene code van goede praktijk. De verfijnde code van goede praktijk moet ter goedkeuring aan de OVAM worden voorgelegd en geldt tot ze door de OVAM na overleg met de waterloopbeheerder wordt herroepen.”

Voorafgaand aan de ruimingswerken moet de gemeente de specie bemonsteren en analyseren. “De gegevens inzake herkomst, inclusief de analyseresultaten, de geschatte hoeveelheid en de bestemming van de bagger- of ruimingsspecie worden uiterlijk 30 kalenderdagen voor de aanvang van ieder bagger- of ruimingswerk bezorgd aan de OVAM en aan het gemeentebestuur op het grondgebied waarvan de bagger- of ruimingsspecie zal worden uitgespreid, en zijn ter inzage van het publiek. De geplande aanvangsdatum wordt daarbij uitdrukkelijk vermeld”.[459] De monsterneming en analyseprocedure is echter niet vereist voor ruimingswerken in waterlopen die uitsluitend dienen als hemelwaterafvoer en waarin geen lozingen van afvalwater of verontreinigende stoffen gebeuren.[460]

Indien blijkt dat de specie niet voldoet aan de normen voor het gebruik als bodem, maar waarvan de verontreiniging lager is dan 80% van de geldende saneringsnorm, dan mag deze specie wel tijdelijk op de oever worden gedeponeerd ter onwatering, mits het inachtnemen van bepaalde voorzorgsmaatregelen.[461]

De gemeente moet alle gegevens en de code van goede praktijk ter inzage houden van het publiek. Elkeen kan daarenboven op eenvoudig verzoek een afschrift vragen ervan. “Uiterlijk 30 kalenderdagen voor de aanvang van de ruimingswerken en tot de beëindiging ervan worden de geplande bagger- en ruimingswerken en het ter inzage zijn van de (…) vermelde gegevens en de de regeling ervoor bekendgemaakt door aanplakking. De aanplakking gebeurt op het gemeentehuis van de gemeente op het grondgebied waarvan de specie zal worden uitgespreid. De aanplakking gebeurt op een wijze die zo goed mogelijk de aandacht trekt en in duidelijk leesbare letters op een gele achtergrond. De beheerder van de waterloop is verantwoordelijk voor het maken van de aanplakbiljetten en voor het bezorgen ervan aan de gemeentebesturen in kwestie”.[462]

De code van goede praktijk moet ook een procedure bevatten voor noodruimingen. Deze procedure moet minstens aan volgende bepalingen voldoen: “Specie die ontstaat ten gevolge van noodruimingen of noodzakelijke waterbeheersingswerken die ter voorkoming of terugdringing van de risico’s op overstromingen die de veiligheid aantasten van de vergunde of vergund geachte woningen en bedrijfsgebouwen, gelegen buiten de overstromingsgebieden, onmiddellijk dienen uitgevoerd te worden, mag op de vijfmeterstrook langsheen de waterloop gedeponeerd worden onder de volgende voorwaarden :

· - de nodige maatregelen worden getroffen opdat de specie niet vermengd wordt met de onderliggende bodem;

· - onmiddellijk worden representatieve monsters genomen zoals beschreven in de code van goede praktijk;

· - r wordt onmiddellijk een proces-verbaal van monsterneming overgemaakt aan de OVAM en aan de betrokken gemeentebesturen;

· - pecie die niet voldoet aan de gestelde voorwaarden inzake samenstelling, wordt binnen de twee maanden afgevoerd naar een daartoe vergunde inrichting”.[463]

A.12.3.6. Het gebruikscertificaat voor secundaire grondstoffen

Voor het gebruik van sommige afvalstoffen als secundaire grondstoffen vereist de wetgeving een gebruikscertificaat.[464] Dit certificaat attesteert de conformiteit van het betrokken afval met de gestelde voorwaarden.

Vooreerst kan het zijn dat de gemeente zelf over afval beschikt dat ze wenst te gebruiken of af te zetten als secundaire grondstof. In dat geval moet ze dus een gebruikscertificaat voor de betrokken stoffen aanvragen. Dit gebeurt met een standaardformulier[465] dat per “aangetekende brief” naar de OVAM wordt verstuurd.[466] Het certificaat is maximaal vijf jaar geldig.[467] Een kopie van het certificaat moet altijd de secundaire grondstof begeleiden.[468]

De aanvraag “bevat ten minste de volgende stukken en gegevens :

1° het volledig ingevulde standaardformulier;

2° een kopie van de milieuvergunning en/of stedenbouwkundige vergunning voor het proces of het werk waaruit de afvalstof vrijkomt, indien van toepassing;

3° een overzicht van het productieproces met aanduiding van de stappen waarbij de afvalstof vrijkomt, indien van toepassing;

4° een bemonsterings- en analyseverslag van een representatief monster van de afvalstof, als de afvalstof niet voldoet aan de eisen voor gebruik als NV-bouwstof maar met andere stoffen verwerkt wordt tot een V-bouwstof, is een aanvullend bemonsterings- en analyseverslag van de V-bouwstof noodzakelijk;

5° een opsomming van de gebruiksmogelijkheden van de afvalstof als secundaire grondstof.”[469]

Anderzijds is het best mogelijk dat de gemeente zelf afvalstoffen als secundaire grondstoffen inzet die onderworpen zijn aan het gebruikscertificaat. In dit geval moet de gemeente er over waken dat deze secundaire grondstoffen altijd vergezeld zijn van het gebruikscertificaat.[470]

Dit gebruikscertificaat vermeldt altijd volgende gegevens:

“1° dossiernummer;

2° identificatie van de houder;

3° naam van de secundaire grondstof en beschrijving van het productieproces of het werk waaruit de oorspronkelijke afvalstof ontstaat;

4° gebruiksgebied voor de secundaire grondstof;

5° voorwaarden voor het gebruik;

7° geldigheidstermijn.”[471]

Een gemeente die secundaire grondstoffen gebruikt, die onderworpen zijn aan het gebruikscertificaat, volgt daarenboven best de geldigheid van deze certificaten op tijdens de periode van gebruik. De OVAM kan op verzoek van de toezichthoudende ambtenaren elk gebruikscertificaat schorsen “als (…) de toezichthoudende ambtenaar vaststelt dat de secundaire grondstof niet voldoet aan de voorwaarden”[472] van Vlarea. De OVAM publiceert deze beslissingen in het Belgisch Staatsblad. Vanaf dat ogenblik kan de betrokken secundaire grondstof in principe niet meer als dusdanig gebruikt worden.

A.13. Afval storten of verbranden

A.13.1. Gemeenten en intercommunales verwerken zelf het huishoudelijk afval

Gemeenten zijn ook verantwoordelijk voor de verwerking van het huishoudelijk afval (zie p. 20). Het Uitvoeringsplan Huishoudelijk Afval stelt dat “gelet op het openbaar belang van de eindverwerking van huishoudelijke afvalstoffen” het “noodzakelijk is dat de overheid de eindverantwoordelijkheid draagt van de eindverwerkingsinstallaties”.[473] Het Uitvoeringsplan voorziet tal van acties inzake eindverwerking (verbranden en voorbehandelen[474] en storten[475]) waar gemeenten en intercommunales als betrokkene worden vermeld.

Eindverantwoordelijkheid hoeft niet te betekenen dat de gemeenten of intercommunales alles zelf moeten doen: ze kunnen terugvallen op de markt voor zover deze tegemoetkomt aan de noden. De sturing en het beheer van de eindverwerking moet daarom op een objectieve wijze gebeuren, waarbij zo weinig mogelijk in de markt wordt ingegrepen. “De markt moet enkel gestuurd worden als de doelstellingen inzake bv. verwerkingshiërarchie, zelfvoorziening en maximaal opvullen van de voorbehandelingsinstallaties en de verbrandingsinstallaties in het gedrang komen. Alle mogelijke hinderpalen om een vlotte coördinatie van de eindverwerking uit te voeren moeten vermeden worden. Naast het vermijden van monopolies en oligopolies moet er ook worden op toegezien dat er zich geen rechter- en partijsituaties op welk bestuursniveau dan ook voordoen. Deze situaties kunnen leiden tot belangenvermenging, conflicten en een verstoring van de gewestelijke coördinatie en sturing. Het kan nefaste gevolgen hebben inzake vergunningenbeleid, inplantingsplaatsen, prijszetting, verwerkingshiërarchie, het aangaan van natuurlijk gegroeide samenwerkingsverbanden, ...”.[476] Een rechter- en partijsituatie kan bijvoorbeeld ontstaan als een provinciebestuur, dat ook optreedt als vergunningverlenende overheid, zeer sterk op de sturing van de verwerking zou gaan ingrijpen.

A.13.2. Hoeveel restafval mag er nog zijn? doelstellingen volgens de afvalplanning

De hiërarchie van afvalbeheer schrijft voor dat we zo weinig mogelijk afval moeten overhouden dat niet kan hergebruikt of gerecycleerd worden en dat dus moet worden verbrand of gestort – zo weinig mogelijk ‘restafval’ dus. Daarvoor zijn doelstellingen vastgelegd.

Voor het huishoudelijk afval zijn die doelstellingen als volgt:

§ In 2003: max. 180 kg per inw. op Vlaams niveau met een max. van 220 kg per inw. op gemeenteniveau;

§ In 2005: max. 165 kg per inw. op Vlaams niveau met een max. van 200 kg per inw. op gemeenteniveau;

§ In 2007: max. 150 kg per inw. op Vlaams niveau.[477]

Voor de kustgemeenten, studentengemeenten en voor een aantal grote steden worden deze taakstellingen aangepast met correctiefactoren.[478] De bovenstaande hoeveelheden worden dan vermenigvuldigd met de correctiefactor.

Tabel 5: Correctiefactoren voor de maximaal toegelaten hoeveelheid restafval per gemeente [479]

Gemeente/stad	Correctiefactor
Antwerpen	1,11
Blankenberge	1,46
Bredene	1,25
Brugge	1,10
De Haan	1,70
De Panne	1,60
Diepenbeek	1,02
Gent	1,12
Hasselt	1,01
Knokke-Heist	1,50
Koksijde	1,63
Kortrijk	1,01
Leuven	1,09
Nieuwpoort	1,67
Middelkerke	1,79
Oostende	1,14

Deze doelstellingen zijn een strikte verplichting voor de gemeenten. En als “een gemeente de door sectorale afvalstoffenplannen opgelegde verplichtingen niet nakomt binnen de door de Vlaamse regering bepaalde termijn en hierdoor het algemeen belang schaadt, kan de Vlaamse regering, na ingebrekestelling bij een met redenen omkleed besluit, in de plaats treden van de gemeente”.[480] Eventueel zal eerst nog overleg plaatsvinden met de betrokken gemeente om oplossingen te vinden voor het alsnog bereiken van de taakstellingen. De provinciale overlegplatformen kunnen daarbij een rol spelen.[481] Het Uitvoeringsplan herneemt hiermee gelijkluidende bepalingen van het Afvaldecreet (zie p. 20 e.v.).

Er zijn gemeenten die vandaag al de strengste doelstelling bereikt hebben. Voor deze gemeenten zal het een uitdaging zijn om dat resultaat te consolideren en verder te verbeteren.

Gemeenten die de Samenwerkingsovereenkomst Milieu hebben ondertekend, engageerden zich vanaf niveau 1 om de bovengenoemde doelstellingen te halen in het jaar 2002. En al in het jaar 2004 voorziet de Samenwerkingsovereenkomst Milieu een doelstelling van 200 kg. restafval per inwoner per jaar. Wél is een vangnet voorzien voor gemeenten die nog een lange weg af te leggen hebben: als ze de doelstelling niet halen, maar wel kunnen aantonen dat er minstens een vermindering was met 15% tegenover het voorgaande jaar, komt de financiële ondersteuning van de overeenkomst niet in het gedrang. Op de doelstellingen van de samenwerkingsovereenkomst zijn de correctiefactoren van toepassing.[482]

Vanaf niveau 2 van de Samenwerkingsovereenkomst Milieu worden de doelstellingen aangescherpt tot volgende cijfers:

- In 2002: 200 kg/inw

- In 2003: 175 kg/inw

- Vanaf 2004: 150 kg/inw.[483]

Daarnaast moet de gemeente dan in een ‘milieubarometer’ cijfers opnemen van het restafval en selectief ingezameld afval (met uitzondering van groenafval, bouw- en sloopafval, houtafval en afgedankte elektrische en elektronische apparaten omdat dit stromen zijn waarvoor afvalpreventie niet vanzelfsprekend is).[484]

In niveau 3 van de Samenwerkingsovereenkomst Milieu moet de gemeente eigen, strengere doelstellingen formuleren voor restafval (in elk geval gelijk aan of lager dan de waarde opgenomen als lange-termijndoelstelling in het geldend afvalplan) en voor selectief ingezamelde fracties (ook hier met uitzondering van groenafval, bouw- en sloopafval, houtafval en afgedankte elektrische en elektronische apparaten).[485]

Het Vlaams beleid streeft ernaar om de hoeveelheid afval die wordt verbrand (of ‘thermisch verwerkt’ zoals dat ook heet) zo klein mogelijk te houden. Daarom kiest Vlaanderen er voor om de capaciteiten zo krap mogelijk te plannen. Om tegelijk het storten van afval zo sterk mogelijk verder af te bouwen, heeft Vlaanderen er voor gekozen om het afvalverwerkingspark te diversifiëren: naast een bestendiging en een optimalisatie van de bestaande hoogkwalitatieve afvalverbrandingsinstallaties, opteert Vlaanderen ervoor om de nog ontbrekende capaciteit op te vullen met nieuwe verwerkingstechnieken zoals mechanisch-biologische voorbehandeling van het restafval, gevolgd door een hoogwaardige verwerking van de output van deze voorbehandelingsinstallaties.

Vlaanderen geeft er verder de voorkeur aan om nieuwe installaties dicht bij water- en spoorwegen in te planten zodat men minstens voor de afvoer zoveel mogelijk wegtransport vermijdt. Ook inzake aanvoer kan dat dan gebeuren in de mate van het mogelijke.[486]

De huidige afvalverbrandingsinstallaties blijven bestaan zolang ze voldoen aan de geldende normen. De bestaande en de nieuwe eindverwerkingsinstallaties moeten wel “tegen 1 januari 2006 of ten laatste drie jaar na hun oprichting beschikken over een internationaal erkend milieukwaliteitssysteem (bv. ISO of EMAS)”.[487] Het beleid wil technologische verbetering voortdurend stimuleren door compenserende financiële stimuli in te bouwen.[488]

A.13.3. Milieuvergunningsplicht en toepasselijke milieuvoorwaarden

Het verwijderen van afvalstoffen is een vergunningsplichtige handeling als bedoeld in het Milieuvergunningsdecreet. Het nuttig toepassen van afvalstoffen is ook vergunnings- of meldingsplichtig.[489] Installaties voor de verbranding van afval moeten voor 28 december 2005 voldoen aan de bepalingen van de richtlijn 2000/76/EG die ondertussen ook is opgenomen in de sectorale milieuvoorwaarden van Vlarem II. Deze gaan zelfs verder dan de verplichtingen uit de Europese richtlijn: zo is in Vlaanderen de continue bemonstering van dioxines verplicht, wat in Europa niet het geval is.[490] Voor stortplaatsen werkt Vlaanderen een strategie uit op basis van de richtlijn 1999/31/EG.[491]

A.13.4. Zo weinig mogelijk vervuiling uitstoten en zoveel mogelijk energie recupereren

Bij de verwerking van niet-recycleerbaar afval wil de overheid zoveel mogelijk energie recupereren. Om dit te realiseren moeten de exploitanten een haalbaarheidsstudie uitvoeren om na te gaan welke bijkomende investeringen in energierecuperatie er nog haalbaar zijn en kunnen gebeuren. Bedoeling is om, na overleg met de OVAM en ANRE, per installatie een energiedoelstelling, de zogenaamde EPM (energieprestatiemaat), vast te leggen. Een aantal bestaande installaties moeten in elk geval nog investeren in energierecuperatie.[492]

Om deze investeringen te kunnen realiseren, zijn financiële stimuli nodig. Hoe paradoxaal het misschien ook klinkt: afval verwerken mét energierecuperatie is altijd duurder dan afval verwerken zonder energierecuperatie. Vlaanderen wil daarom via een financieel systeem “een deel van de investerings- en bedrijfskosten die voortvloeien uit de opgelegde energierecuperatie (laten) terugwinnen, zodat de investeringen daadwerkelijk uitgevoerd zullen worden en het rendement zal verhogen”.[493]

Tegelijk moeten exploitanten ervoor zorgen dat de output aan residu’s (bodemassen, vliegas, rookgasreinigingsresidu’s exclusief de metalen) lager ligt dan 25%. Indien echter blijkt dat de hoeveelheid bodemas stijgt omwille van het streng toepassen van het stortverbod, dan mag de output maximaal 30% bedragen.[494] In het Uitvoeringsplan Huishoudelijke Afvalstoffen streeft men ernaar om in 2007 50% van de bodemassen van afvalverbrandingsinstallaties in aanmerking te laten komen voor hergebruik als secundaire grondstoffen.[495]

A.13.5. Verbod op storten en verbranden van sommige afvalstromen

Het Vlarea verbiedt het storten en/of het verbranden van een aantal welomschreven afvalstromen, om zo de toepassing van de afvalbeheershiërarchie in Vlaanderen te verzekeren. ^[496]

“Het is verboden om de volgende afvalstoffen te storten :

1° ongesorteerde huishoudelijke en bedrijfsafvalstoffen;

2° afvalstoffen die met het oog op nuttige toepassing afzonderlijk werden ingezameld;

3° afvalstoffen die in aanmerking komen voor nuttige toepassing onder meer door hun aard, hoeveelheid en homogeniteit;

4° de brandbare restfractie van het sorteren van huishoudelijke afvalstoffen of ermee vergelijkbare bedrijfsafvalstoffen;

5° oude en vervallen geneesmiddelen.[497]”

“Het is verboden om de volgende afvalstoffen te verwerken door verbranding in een in het Vlaam-se Gewest gelegen inrichting :-

1° selectief ingezamelde stromen die in aanmerking komen voor materiaalrecyclage; In afwijking van deze bepaling geldt het verbod niet voor de verbranding van volgende afvalstoffen, mits een calorische inhoud > 11.500 kJ/kg, voor de opwekking van hernieuwbare energie :

a) plantaardig afval van land- en bosbouw;

b) plantaardig afval van de voedingsmiddelenindustrie;

c) vezelachtig plantaardig afval afkomstig van het sorteren, ziften en wassen bij de rauwe pulp en de papierproductie;

d) houtafval;

e) kurkafval;

2° a) ongesorteerde bedrijfsafvalstoffen;

b) ongesorteerde huishoudelijke afvalstoffen.[498]”

Daarnaast “is het verboden afvalbanden en versnipperde afvalbanden te storten. Het is tevens verboden afvalbanden te verwerken zonder dat enige voorafgaandelijke bewerking plaatsvond, die gericht is op de gehele of gedeeltelijke nuttige toepassing van deze afvalbanden”[499]. Gelijkaardige verboden bestaan voor afgedankte elektrische en elektronische apparatuur[500] en voor afvalbatterijen en afvalloodstartbatterijen[501].

De algemene stort- en verbrandingsverboden gelden vanaf de eerste van de zevende maand na publicatie van de vernieuwde Vlarea.[502]

Er is evenwel al meermaals gebleken dat de verwerkingscapaciteiten in Vlaanderen niet altijd toereikend zijn om deze verbodsbepalingen hard te maken. Daarom is het al gebeurd dat de minister afwijkingen gaf op één of meerdere van deze bepalingen. Hiervoor bestaat een aparte procedure.[503] Ook wat huishoudelijk afval betreft, werden tot nu toe altijd afwijkingen toegestaan op het stortverbod. Gemeenten en intercommunales die zelf een stortplaats beheren, moeten instaan voor de naleving van de stortverboden via de acceptatie van de aangeleverde afvalstoffen.

A.13.6. Milieuheffing op afvalverwerking

A.13.6.1. Doel van de milieuheffing

Milieuheffingen hebben in de eerste plaats een regulerende bedoeling. Met deze vorm van belasten wil de overheid het afvalbeleid aansturen door storten van brandbaar afval altijd duurder te maken dan het verbranden ervan. Tegelijk ontstaat hierdoor een bijkomende stimulans voor meer preventie en kwalitatiever selectief inzamelen.

Mede daarom wil Vlaanderen het systeem van verlaagde milieuheffingen op storten en verbranden van sorteer- en recyclageresidu’s afbouwen.[504] Deze verlaagde heffingen voor sorteerresidu’s werden in het verleden vaak op oneigenlijke wijze misbruikt om alsnog ongesorteerd afval goedkoop te kunnen storten.

A.13.6.2. De gemeente exploiteert afvalverwerkingsinstallaties: Innen van de milieuheffing op de verwerking van afvalstoffen

Gemeenten en intercommunales die zelf verwerkingsinstallaties uitbaten, moeten ook instaan voor de inning van de milieuheffingen op de verschillende heffingsplichtige activiteiten die zij uitvoeren (storten, verbranden). Zij moeten als exploitant deze geïnde bedragen vervolgens doorstorten aan de OVAM.[505]

De heffingsplichtige is verplicht om in de loop van de maanden april, juli, oktober en januari een aangifte in te dienen met betrekking tot de heffing verschuldigd voor het voorafgaande kwartaal. Dit moet gebeuren “uiterlijk de twintigste” van de vermelde maanden.[506]

Het doorstorten van de heffing naar de OVAM vindt eenmaal per kwartaal plaats, namelijk in de loop van de maanden april en mei voor wat het eerste kwartaal betreft, in de loop van de maanden juli en augustus voor wat het tweede kwartaal betreft, in de loop van de maanden oktober en november voor wat het derde kwartaal betreft en in de loop van de maanden januari en februari van het volgende jaar voor wat het vierde kwartaal betreft. Voor het vierde kwartaal dient echter al in december een voorschot betaald. Dit voorschot moet uiterlijk op 20 november worden aangegeven[507]. “De milieuheffing voor de eerste drie kwartalen wordt betaald voor de tiende van de tweede maand na ieder kalenderkwartaal door storting of overschrijving van het verschuldigde bedrag op de financiële rekening, vermeld op het bijzonder aangifteformulier. Het voorschot op de milieuheffing voor het vierde kwartaal wordt betaald voor de tiende van de maand december, door storting of overschrijving van het verschuldigde bedrag op de financiële rekening, vermeld op het bijzonder aangifteformulier.

Het eventuele saldo van de milieuheffing voor het vierde kwartaal wordt betaald voor de tiende van de maand februari van het volgende jaar door storting of overschrijving van het verschuldigde bedrag op de financiële rekening, vermeld op het aangifteformulier”[508].

De heffingsplichtige is verplicht om de hoeveelheden afvalstoffen uitgedrukt in ton dagelijks en in volgorde van (verwerking) in een register in te schrijven. De heffingsplichtige is verplicht om alle bescheiden die nodig zijn om de voldoening van de heffing of de juistheid van de aangegeven bedragen na te gaan, voor te leggen op ieder verzoek van de ambtenaren belast met de controle op de naleving van de verplichting inzake de heffing.

In het verleden is het echter al gebeurd dat bepaalde afvalstoffen vrijgesteld werden van milieuheffing omwille van sociale maatregelen. Zo achtte de Vlaamse regering het niet wenselijk de slachtoffers van de overstromingsramp van september 1998 bijkomend te belasten. De afvalstoffen, ontstaat door schade aangericht tijdens de overstroming, konden tijdens een bepaalde periode zonder milieuheffing verwerkt worden. Hiervoor waren een aantal voorwaarden voorzien. Het was aan het college van burgemeester en schepenen om telkens te attesteren dat aan deze voorwaarden voldaan was.

A.13.6.3. De gemeente exploiteert niet zelf maar levert afval aan

Als een gemeente afval aanlevert in een installatie zal ze naast de verwerkingsprijs ook een milieuheffing moeten betalen. De inning hiervan gebeurt door de exploitant van de verwerkingsinstallatie.

Voor het verbranden van afval voorzag het Afvaldecreet getrapte heffingen: afhankelijk van de aanwezigheid van rookgasreiniging moest men minder of meer betalen. Ondertussen is overal rookgasreiniging aanwezig en verschilt het tarief niet langer.

Als een gemeente afval aanlevert in een installatie buiten het gewest moet ze zelf elk kwartaal aan de OVAM de hoeveelheden afval en de verwerkingswijze melden, zodat de milieuheffing hierop geïnd kan worden.[509] Indien een gemeente afval verwerkt in een vergunde inrichting in een ander gewest zijn dezelfde milieuheffingen van toepassing (voor zover het andere gewest in kwestie geen eigen gelijkaardige milieuheffingen heft).

A.13.6.4. De gemeente exploiteert niet zelf, maar belast een installatie op haar grondgebied

Vaak is het ook zo dat gemeenten niet rechtstreeks betrokken zijn bij de exploitatie van een verwerkingsinrichting op hun grondgebied. Maar zo’n gemeente draagt wel een belangrijk deel van de maatschappelijke last van deze afvalverwerkingsactiviteiten (transporten, risico’s,…). De gemeente kan daarom bovenop de toepasselijke milieuheffing maximaal 20 opcentiemen innen. Hiervoor kan ze een beroep doen op de OVAM.

A.14. Financiering

A.14.1. Gemeentelijke belastingen

A.14.1.1. Algemeen principe: ‘de vervuiler betaalt’

Een kernbeginsel in het Vlaamse milieubeleid is het principe dat ‘de vervuiler betaalt’.[510] Door de vervuiler te laten betalen financiert deze vervuiler mee het afvalbeleid en tegelijk reguleert en stuurt de overheid hiermee het gedrag van de vervuiler naar een milieuvriendelijker afvalbeheer.[511] Dat geldt ook voor gemeentelijke afvalbelastingen (over het sturend effect, zie p. 42).

En het vorige Uitvoeringsplan Huishoudelijk Afval voerde het algemene principe in dat de financiering van het gemeentelijk afvalstoffenbeleid plaatsvindt via het huisvuilbelastingssysteem, waarbij de kosten voor inzameling en verwerking worden doorgerekend aan de bevolking. Deze belastingen worden bepaald door de gemeenteraad.

Voor gemeenten die de Samenwerkingsovereenkomst Milieu hebben ondertekend op niveau 2 is de maximale toepassing van het principe ‘de vervuiler betaalt’ een minimumvoorwaarde. Het houdt volgens deze overeenkomst onder meer in dat de gemeente de variabele kosten voor inzameling en verwerking van huisvuil, grofvuil en vermijdbare selectieve fracties (minstens PMD en groen- of GFT-afval) doorrekent.[512]

Het Uitvoeringsplan Huishoudelijk Afval doet aanbevelingen opdat de gemeenten hun variabele kosten zoveel mogelijk zouden doorrekenen volgens het principe ‘de vervuiler betaalt’:[513]

- vermijdbare selectieve fracties moeten getarifeerd worden, mits rekening wordt gehouden met de kwaliteit van de selectief ingezamelde stromen (zo moet vermeden worden dat GFT-afval te lang wordt bijgehouden alvorens het aan te bieden voor ophaling) en de prijszetting ten opzichte van het restafval;

- voor huisvuil en grofvuil worden best de volledige verwerkingskosten doorgerekend. Diftar is ook mogelijk voor huis-aan-huisinzameling van zowel de restfractie als selectieve fracties. Ook op het containerpark kunnen gedifferentieerde tarieven voor de verschillende afvalstoffen en aangeboden hoeveelheden worden geheven.

Nogal wat Vlaamse gemeenten recupereren vandaag een deel van hun vaste kosten gelieerd aan het afvalbeleid door middel van een forfaitaire huisvuilbelasting. Maar de Vlaamse overheid is geen fervent voorstander van dit soort belastingen, omdat ze weinig rekening houden met de draagkracht van het betrokken gezin. Daarom stelt het huidige Uitvoeringsplan Huishoudelijk Afval voor om de belasting meer te gaan relateren aan het inkomen. In die optiek wou men nagaan of de gemeentelijke forfaitaire huisvuilbelasting eventueel afgeschaft kan worden.[514] Zie meer over deze kwestie op p. 76.

A.14.1.2. De verschillende gemeentelijke tarieven groeien naar elkaar toe

Verscheidenheid van tarieven

De manier waarop gemeenten de kosten voor inzameling en verwerking van afval doorrekenen aan de burgers verschilt nogal eens van gemeente tot gemeente. Die grote verscheidenheid in systemen van gemeentelijke belastingen en retributies blijkt uit een vijftal enquêtes van de OVAM in de periode 1993-2000. In 1993 had de OVAM hierover al enkele aanbevelingen verstuurd aan de gemeenten. In 1996 breidde de OVAM de enquête uit met vragen over de toegepaste tariferingssystemen voor de inzameling van grofvuil, GFT-afval, PMD-afval, en voor de inzameling van afvalstoffen via het containerpark. De OVAM werkte in 1998 en in 2001 samen met de VVSG om op basis van de beschikbare informatie enkele aanbevelingen te doen aan de Vlaamse gemeenten. De verscheidenheid heeft soms goede gronden (zie verder), maar niettemin ervaren ook gemeenten of intercommunales de te grote onderlinge verschillen tussen de tarieven wel eens als een knelpunt. “Streven naar harmonisering van de manier van doorrekenen van de kosten aan de burger blijft een belangrijk aandachtspunt, creëert duidelijkheid en voorkomt ontwijkgedrag”, aldus het Uitvoeringsplan Huishoudelijk Afval.[515] Overigens zien we dat de tarieven de laatste jaren grosso modo toch wel naar elkaar toegroeien, ook al blijven gemeenten vrij hun tarief te bepalen. Eén van de pistes voor verdere harmonisering is dat men nadenkt over mogelijkheden tot tarifering op intergemeentelijk niveau.[516]

Aanbevolen tarieven

De OVAM heeft becijferd wat realistische niveau’s kunnen zijn van contanbelastingen voor diverse afvalstromen. Zie hiervoor de Tabel 6 en Tabel 7. De gemeenten zijn weliswaar vrij hierin en kunnen deze tarieven naar eigen inzicht overnemen of aanpassen, al moeten ze natuurlijk rekening houden met de psychologische drempel waarboven ontwijkgedrag sterk toeneemt.

Gemeenten houden best ook rekening met de erkenning van FOST Plus, waarin is bepaald dat de verkoopprijs van de PMD-zak “nergens meer mag bedragen dan de helft van de verkoopprijs van de recipiënt voor de niet-selectieve inzameling”.[517] Het is weliswaar twijfelachtig of zo’n passage in een erkenning van FOST Plus juridisch beschouwd bindend is voor de gemeenten, maar in elk geval zou een hoger tarief tot ernstige discussies kunnen leiden met FOST Plus over de overeenkomst in het kader van de inzameling van huishoudelijk verpakkingsafval.

Tabel 6: Voorstellen van tarieven voor gemeentelijke contantbelastingen voor aan-huis-inzamelingen [518]

Fractie	Contantbelasting
	2000	2007
huisvuil 60 l zak 120 l container	1 EUR/zak 0,12 EUR /kg of 2 EUR/container	1,25 EUR/zak 0,16 EUR /kg of 2,5 EUR/container
grofvuil	24,80 EUR/m³	34,70 EUR/m³
GFT-afval 35 l composteerbare zak 120 l container	0,74 EUR/zak 0,06 EUR/kg of 0,744 EUR/container	1 EUR/zak 0,12 EUR/kg of 2 EUR/container
papier en karton (< 1m³)	0 EUR	0 EUR
hol glas (flessen, …)	0 EUR	0 EUR
plasticverpakkingen, metalen verpakkingen en drankkartons (60 l zak) (= de ‘blauwe zak’)	0,25 EUR/zak	0,25-0,75 EUR/zak
groenafval bussel snoeihout 35 l composteerbare zak los	1,24 EUR/bussel 0,25 EUR/zak 14,87 EUR/m³	1,86 EUR/bussel 0,40 EUR/zak 22,31 EUR/m³

Tabel 7: Voorstellen van tarieven voor gemeentelijke contantbelastingen op het containerpark [519]

Fractie	Contantbelasting in euro
	2000	2007	2000	2007	2000	2007
	/eenheid	/eenheid	/kg	/kg	/m³	/m³
grofvuil	-	-	0,12-0,15	0,14-0,17	24,79-29,75	28,51-34,21
papier en karton (> 1m³)	-	-	0,02	0	9,92	0
hol glas (flessen, …)	0	0	0	0	0	0
plasticverpakkingen, metalen verpakkingen en drankkartons los 60 l zak	- 0,25	- 0,25-0,75	0 -	0 -	0 -	0 -
bouw- en sloopafval gemengd bouw- en sloopafval zuiver puin (>1 m³) roofing eternit (asbesthoudend, gebonden)	- - - -	- - - -	0,06-0,09 0,02 0,12-0,15 0,02-0,05	0,07-0,1 0,03 0,14-0,17 0,03-0,06	24,79-29,75 14,87-19,83 54,54-56,93 24,79-49,58	28,51-34,21 17,1-22,8 62,72-76,97 28,51-34,21
groenafval bussel snoeihout 35 l composteerbare zak los (> 1 m³)	1,24 0,25 -	1,43 0,30 -	- - 0,02	- - 0,03-0,06	- - 14,97	- - 17,22
metalen gemengd, houtafval, AEEA	0	0	0	0	0	0

De verscheidenheid is geen blijk van onverantwoordelijkheid maar valt zinnig te verklaren

De verschillen tussen gemeentelijke tarieven zijn tot op zekere hoogte te verklaren op grond van de specifieke aard van de gemeente, het sociaal-economisch profiel van de gemeente en het verschil in dienstverlening.

De specifieke aard van de gemeente geeft aanleiding tot een specifieke afvalbelasting of –retributie. Het is moeilijk om twee gemeenten te vinden die qua samenstelling en verspreiding van de bevolking, ruimtelijke ordening, lengte en structuur van de wegen, gemiddeld inkomen, aanwezigheid van KMO’s, aanwezigheid van toeristen enz. … identiek zijn. Dit verklaart de verschillen, maar niet helemaal. Meer uniformiteit is mogelijk zonder oneer te doen aan de specificiteit van de individuele gemeenten.

Ook het sociaal-economisch profiel van de gemeente, in ’t bijzonder het gemiddeld inkomen van de bevolking, speelt een rol. We stellen vast dat er een verschil bestaat inzake de sociale gevoeligheid van tariferingssystemen tussen ‘rijke’ en ‘arme’ gemeenten. In sommige gemeenten genereren de gemeentelijke opcentiemen, ondanks het feit dat ze relatief laag liggen, toch belangrijke inkomsten, terwijl in andere gemeenten hoge opcentiemen slechts beperkte inkomsten opleveren. Het is een realiteit dat de momenteel voorziene huisvuil- of milieubelasting al dan niet in combinatie met de afvalretributies in vele gemeenten in geen geval de werkelijke kosten dekt. Het tekort wordt aangevuld uit de algemene inkomsten, dus voornamelijk via de opcentiemen. Dit is in de eerste (‘rijkere’) categorie van gemeenten eenvoudiger dan in de tweede (‘armere’). Een hogere aankoopprijs voor zakken of een hogere huisvuilbelasting zal bij de armere categorie doorgaans gevoeliger liggen dan bij de rijkere en dit omwille van de relatief hogere inkomens van de inwoners van deze laatste gemeenten.

Ook het verschil in dienstverlening van de gemeenten is een aspect dat een algemeen gelijkgesteld tarief moeilijk maakt. Een gemeente die beschikt over een ruime dienstverlening zal hiervoor ook meer financiële middelen dienen te zoeken. Bijvoorbeeld gemeenten met huis-aan-huis-inzameling van groenafval tegenover gemeenten die werken met de brengmethode. De tarieven moeten dan ook in functie hiervan worden bekeken.

De al bestaande systemen van tarifering hebben allemaal hun voor- en nadelen. Het is hier dan ook niet de bedoeling er de beste of de slechtste uit te kiezen. Wel is het zo dat al deze systemen steunen op bepaalde principes, zoals ‘de vervuiler betaalt’, van waaruit elke gemeente het best kan vertrekken.

Uit de OVAM-enquêtes blijkt dat de forfaitaire huisvuilbelastingen eerder dalen, maar dat de tarieven op recipiënten de laatste jaren gestegen zijn, zodat er globaal een stijging is. De belangrijkste oorzaak hiervan ligt in de verhoging van de kosten voor de inzameling en verwerking van huishoudelijk afval en de voortdurende toename van de milieuheffing in de afgelopen jaren. De kostentoename is op zijn beurt mede gevolg van de toenemende eisen van het afvalbeleid (bv. meer selectieve inzamelingen).

A.14.1.3. Geen retributies maar contantbelastingen

Veel gemeenten hanteren retributiereglementen voor het bepalen van de tarieven voor restafvalzakken en andere recipiënten. Nochtans is het juridisch correcter om voor deze tarieven te werken met een contantbelasting. Immers, een belangrijke voorwaarde voor het hanteren van een retributie is dat dit een kostendekkend bedrag moet zijn voor een dienstverlening waar de burger vrijwillig heeft van gebruik gemaakt. Maar inzake afvalbeleid is er in de feiten, maar ook wettelijk gezien, van vrijwilligheid geen sprake. Van het moment af dat iemand zich wil ontdoen van huishoudelijk afval, is de gemeente bevoegd en moet deze persoon het gemeentelijk reglement terzake respecteren (Zie p. 20). Er bestaat dus geen keuzemogelijkheid voor huishoudelijk afval: dit moet worden aangeboden bij de door de gemeente opgezette inzamelingen.

Het is voor de gemeente ook eenvoudiger als een burger blijft weigeren te betalen: bij contantbelasting kan de gemeente zelf rechtstreeks een deurwaarder sturen, bij een retributie moet ze de weg via de rechtbank volgen.

A.14.1.4. Specifieke regeling voor KMO’s en zelfstandigen

Het KMO-afvalplan gaat uit van de vrije keuze van de gemeente: “Sinds de inwerkingtreding van het Vlarea hoeft de gemeente niet meer in te staan voor bedrijfsafval van KMO’s. Zij kan beslissen het formeel uit te sluiten uit haar inzamelcircuits. Wat zij echter niet kan is uitsluiten dat afval van KMO’s toch terechtkomt bij het huishoudelijk afval. In dat geval kan de KMO daarvoor geen kost aangerekend worden, aangezien hij formeel is uitgesloten. In het andere geval vaardigt de gemeente expliciete regels uit voor de inzameling van bedrijfsafval van KMO’s, waarbij vooral in het oog wordt gehouden hoe men de hoeveelheden in de hand kan houden en hoe de KMO hiervoor de reële kost kan betalen. Bij een goed opgezet systeem is de gemeenschap het meest gebaat met de laatstgenoemde optie”.[520]

Het KMO-afvalplan houdt dus tegelijk toch een impliciete aanbeveling in voor de gemeenten om een apart tariferingsregime uit te werken voor het bedrijfsmatig afval dat ze inzamelen. Hierbij hanteert men in het plan het basisprincipe dat de volledige kost aangerekend moet worden. Specifiek voor bedrijfsafval stelt het plan dat de becijferde reële kost “vermeerderd moet worden met de subsidies die de gemeenten krijgen voor de voorzieningen voor inzameling en/of verwerking van huishoudelijk afval. De gemeentelijke/intercommunale inzameling moet immers op eerlijke voet concurreren met de privé-inzameling”.[521]

Deze benadering lijkt ons wat al te theoretisch. Zo is het in de eerste plaats politiek moeilijk haalbaar om binnen de gemeente twee erg verschillende belastingsregimes goed te keuren en te hanteren. Handhaving lijkt welhaast onmogelijk en tegelijk creëert men zo opnieuw de prikkel dat KMO’s en zelfstandigen hun vergelijkbaar afval zoveel mogelijk als huishoudelijk afval proberen aan te bieden. Daarenboven is het zo goed als onbegonnen werk om het aandeel van de subsidiëring, dat weerslag heeft op de inzameling van bedrijfsmatig afval, aan dit afval te alloceren. Tot slot moet men de effecten van deze subsidiëring niet overschatten. Privé-inzamelaars genieten van andere voordelen die hen ten opzichte van overheidsinitiatieven ook concurrentiele voorsprong bieden.

Het KMO-plan beaamt dat goed gepositioneerde tarieven een merkelijk sturend effect kunnen hebben (zie p. 42 over dit sturend effect bij gezinnen).

A.14.1.5. Forfaitaire afvalbelastingen: afgeschaft of niet?

Binnen de vorige Vlaamse regering leefden concrete ideeën om de forfaitaire huisvuilbelastingen te verbieden. Deze belastingen hebben inderdaad soms het nadeel weinig rekening te houden met de draagkracht van de burgers. Er bestaan in gemeentelijke belastingsreglementen weliswaar tal van sociale correcties, maar het is te betwijfelen of deze altijd hun doel bereiken. De Vlaamse regering werkte daarom een ontwerp van decreet uit dat leidt tot de verplichte afschaffing van deze forfaitaire gemeentelijke afvalbelastingen. Op termijn zouden deze vervangen moeten worden door een belasting die inkomensgerelateerd is, of gebaseerd is op het principe ‘de vervuiler betaalt’. Naast het politieke debat over de opportuniteit van de afschaffing van deze belastingen, bleek ook de juridische discussie over de bevoegdheid van de Vlaamse overheid om dergelijk verbod op te leggen zeer heikel en het is maar de vraag of het decreet de juridische toets inzake bevoegdheid van het Vlaams Parlement wel doorstaat.

Diverse adviezen van deskundigen gaven verschillende meningen aan, waardoor iedereen reikhalzend uitkeek naar het advies van de Raad van State bij het ontwerpdecreet tot afschaffing van de forfaitaire belastingen.

Kort gesteld meende de Vlaamse regering dat ze bevoegd was op basis van twee rechtsgronden:

· Artikel 170, § 3, tweede lid en § 4, tweede lid, stelt dat de “wet” de uitzonderingen bepaalt die de belastingsbevoegdheid van de lokale besturen kunnen inperken. De Vlaamse regering ging er bij de goedkeuring van het decreet van uit dat deze verwijzing naar de wet niet betekent dat de materie voorbehouden is aan de federale wetgever, maar dat de gewesten ook bevoegd zijn om dit per decreet te regelen mits de bedoelde aangelegenheid gekoppeld is aan een bevoegdheid die uitdrukkelijk bij de gewesten ligt.

· Tweede rechtsgrond waarop Vlaanderen zich baseerde was het principe van de ‘impliciete bevoegdheden’, voortvloeiend uit de bijzondere wet tot hervorming der instellingen: een decreet kan op die basis bepalingen bevatten in aangelegenheden waarvoor het gewest niet bevoegd is, voor zover deze regeling “noodzakelijk” is voor de uitoefening van de bevoegdheden van het gewest. Daarbij moet wel voldaan zijn aan aan de door het Arbitragehof gestelde voorwaarden: de regeling moet gedifferentieerd en de weerslag marginaal zijn.

De Raad van State maakt komaf met het eerste punt dat hierboven wordt aangehaald. Het objectief van art. 170, §§ 3 en 4 van de grondwet was precies ervoor te zorgen dat slechts één instantie, met name de federale staat, de controle over het geheel zou behouden. Enkel de nationale wetgever kan op basis van dat artikel uitzonderingen bepalen op de belastingsbevoegdheid van lokale besturen. De Raad van State verwees hierbij ook naar recente uitspraken van het Arbitragehof die deze visie bevestigen. Het is daarenboven niet omdat het gewest de bevoegdheid heeft om regels vast te stellen die gemeenten moeten naleven bij het heffen van belastingen, dat ze ook bevoegd zou zijn om uitzonderingen op de belastingsbevoegdheid te bepalen.

Het advies van de Raad van State is een pak minder duidelijk als het gaat over de mogelijkheid om dergelijk verbod in te stellen op basis van de ‘impliciete bevoegdheden’. Hier heeft de Raad het immers niet langer over de mogelijkheid tot het verbieden, maar wel over de mogelijkheid voor de Vlaamse overheid om gemeenten te ‘machtigen’ om forfaitaire afvalbelastingen te koppelen aan het inkomen of het principe ‘de vervuiler betaalt’. In elk geval ziet de Raad van State niet in voor welke bevoegheid van het gewest het noodzakelijk zou zijn om deze belastingen inkomensgerelateerd te maken. Wat de machtiging om huisvuilbelastingen te heffen op basis van het principe ‘de vervuiler betaalt’, ziet de Raad wél een verband met de gewestelijke bevoegdheden inzake milieubeleid. De Raad van State gaat echter niet in op de vraag of voldaan is aan de voorwaarden van noodzakelijkheid, gedifferentieerdheid en marginaliteit, maar stelt enkel dat de decreetgever dat blijkbaar noodzakelijk acht of dat deze voorwaarden aanneembaar zijn. Conclusie van het advies is dan ook dat de decreetgever bevoegd zou zijn mits men “de machtiging beperkt tot het heffen van belastingen overeenkomstig het beginsel dat de vervuiler betaalt”[522].[523]

Opvallend in dit advies is hoe de Raad van State, wat het tweede punt betreft, rond de hete brij danst. In het hele luik stelt de Raad zich niet langer de vraag of het Vlaamse gewest bevoegd is voor het afschaffen van de gemeentelijke forfaitaire belastingen, maar heeft ze het enkel over de mogelijkheid voor het gewest om de gemeenten te machtigen deze belastingen te koppelen aan het principe ‘de vervuiler betaalt’. Wat wellicht een overbodige vraag is: gemeenten zouden nu al een belasting in die zin kunnen uitwerken. Blijft met andere woorden de vraag of het gewest inderdaad de bevoegdheid heeft om gemeenten te verbieden forfaitaire afvalbelastingen te heffen. Het is te vermoeden dat een gemeente, die kan aantonen dat deze ingreep niet noodzakelijk is voor het Vlaamse beleid en niet marginaal is, een behoorlijke kans maakt om het decreet te laten vernietigen.

Mocht het Vlaamse gewest toch bevoegd zijn, dan kan het best dat het decreet een omgekeerd effect zou hebben. Een gemeente kan dan, verwijzend naar de doelstellingen van het afvalstoffenplan, een belastingsreglement goedkeuren met een hoger bedrag dan deze die actueel van toepassing zijn, maar dit tegelijk koppelen aan een aantal gratis vuilniszakken. Daarmee zou een verband gelegd zijn met het principe ‘de vervuiler betaalt’, maar zou op geen enkele manier iets gedaan worden aan de eventuele nadelen van het forfaitair belasten van de gezinnen. In elk geval bieden ook Diftar-systemen hier een interessante optie: zo zou een gemeente het bedrag van de forfaitaire belasting mede kunnen laten afhangen van de hoeveelheid afval die een gezin in het voorgaande jaar heeft geproduceerd: hoe meer afval, hoe hoger de forfaitaire belasting. Ook op deze manier kan men een link leggen met het principe ‘de vervuiler betaalt’.

A.14.1.6. Naar nieuwe vormen van financiering?

Op termijn zou het wel eens kunnen dat we afstappen van de ‘bestraffende belasting’ om te evolueren naar een ander financieringsmechanisme, waarbij duurzaam gedrag financieel wordt beloond. Het zou in elk geval een ander sturend effect hebben, en misschien ook tegemoet kunnen komen aan de problematiek van sluikstorten en zwerfvuil. We denken in dit geval aan systemen die uitgaan van statiegeld, retourpremies, en allerlei ecoheffingen en ecoboni. In het beste geval zou men op deze manier ook het consumptiegedrag kunnen sturen. Sommige van deze ideeën gaan al lang mee maar vonden nooit een politieke meerderheid (bv. statiegeld), andere zijn nog zeer vaag en vragen verdere studie en onderzoek.[524]

A.14.1.7. Belastingen op reclamedrukwerk en telefoongidsen

De Vlaamse gemeenten zien zich vandaag nog altijd geconfronteerd met een zeer beperkte vergoeding van de kosten voor de papierinzameling, en dit ondanks het bestaan van een aanvaardingsplicht. Gemeenten hebben grondwettelijk echter een vrij grote fiscale autonomie en kunnen daarom zélf ingrijpen door het stemmen van belastingsreglementen op het verspreiden van ongeadresseerd reclamedrukwerk en telefoongidsen. Niet alleen kan een gemeente zo tenminste een betere vergoeding voor de kosten van de inzameling van het papierafval realiseren, tegelijk kan ze met dit reglement de verspreiders van ongeadresseerd reclamedrukwerk aansporen om minder papierafval te produceren. De Raad van State heeft de voorbije jaren bevestigd dat gemeenten dit soort belastingen kunnen invoeren.

Omdat het een belasting betreft die de handeling van het verspreiden van reclamedrukwerk viseert, meende de Raad van State dat deze belastingen geen octrooibelastingen betreffen (de gemeentelijke octrooibelastingen zijn afgeschaft bij koninklijk besluit van 2 augustus 1860). Het beginsel van vrij handelsverkeer verhindert niet dat gemeenten rechtstreeks of onrechtstreeks belastingen heffen op handelsactiviteiten, zeker als men daarmee een aspect van algemeen belang wil dienen, zoals de verbetering van de financiële toestand van de gemeente.

Zo’n reglement mag geen vrijstellingen bevatten voor welbepaalde verdelers of uitgevers (bijvoorbeeld die in de eigen gemeente gevestigd zouden zijn), omdat dan wellicht sprake is van een schending van het gelijkheidsbeginsel. Ook moet een gemeente de belastingsplichtige voldoende tijd geven om een aangifte te kunnen doen.

Zo vernietigde de Raad van State een artikel in een reglement dat stelde dat belastingsplichtigen "minstens 2 dagen op voorhand aan het stadsbestuur de voor de aanslag noodzakelijke gegevens ter beschikking moesten stellen, met in bijlage een specimen van ieder te verspreiden reclameblad”. De Raad volgde hier het argument dat ongeadresseerd reclamedrukwerk verdeeld wordt, onmiddellijk na de druk. Een aangifte doen op voorhand is niet mogelijk omdat men een exemplaar van het reclameblad moest toevoegen, waardoor het reglement ervoor zorgde dat distributeurs het drukwerk minstens twee dagen moesten laten liggen alvorens het te verspreiden na de druk. Volgens de Raad van State was dit een ernstige belemmering voor de vrijheid van handel en nijverheid.

Het bedrag van de belasting moet in redelijke verhouding staan met haar doelstelling: te hoge belastingen zouden de vrijheid van meningsuiting en informatie kunnen belemmeren. Omgekeerd, als de hoogte van de belasting correct is, is er geen sprake van een belemmering van de vrijheid van meningsuiting en van de vrijheid van informatie zonder inmenging van overheidswege.[525]

A.14.2. Subsidie van de centrale overheid

A.14.2.1. Algemeen principe

De Vlaamse regering is bevoegd om, “binnen de perken van de beschikbare begrotingskredieten”, aan de gemeenten en intercommunales “een financiële tussenkomst toe te kennen in de kosten van de selectieve ophaling of inzameling”, onder de voorwaarden die ze zelf kan preciseren.[526] Die subsidie valt ten laste van het Minafonds.[527]

Daarnaast kan de Vlaamse Regering de voorwaarden bepalen waarbinnen onder meer gemeenten, gemeentebedrijven en intercommunales aanspraak kunnen maken op een subsidie “ten behoeve van opdrachten in uitvoering van de van toepassing zijnde plannen en uitvoeringsplannen”[528]. De OVAM staat in voor de behandeling van deze subsidieaanvragen.[529]

Het principe van ondersteuning door een subsidiebesluit voor lokale besturen is ook opgenomen in het Uitvoeringsplan Huishoudelijke Afvalstoffen 2003-2007.[530] Het is evenzo te vinden in het Uitvoeringsplan Organisch-Biologisch Afval dat stelt dat waar gemeenten en intercommunales moeten instaan voor de realisatie van de nodige capaciteiten voor de verwerking van organisch afval, de OVAM in haar budget subsidies voorziet voor nieuwe verwerkingseenheden voor GFT- en groenafval.[531]

A.14.2.2. Het Subsidiëringsbesluit Afval voor specifieke acties

a) Voorwaarden en procedures

Gemeenten, gemeentebedrijven, intercommunales, provincies en provinciebedrijven kunnen van de Vlaamse overheid een subsidie krijgen voor maatregelen die kaderen in de geldende Vlaamse afvalplannen.[532] Het kan gaan om “voorzieningen voor de preventie van afval” en voor “het bouwen, uitbreiden, aanpassen en vernieuwen van installaties voor afvalbeheer die ondermeer tot doel hebben: selectie en tijdelijke opslag, overslag, volumereductie, recyclage en hergebruik van afvalstoffen”.[533] Er komen dus heel wat zaken in aanmerking. U vindt ze verderop precies opgelijst (Tabel 8). De subsidiëring is begrijpelijkerwijze gekoppeld aan een aantal in het subsidiëringsbesluit opgesomde voorwaarden, zoals het beschikken over de nodige vergunningen, het overleggen van de nodige verantwoordingstukken en dergelijke meer.

Voorwaarden om in aanmerking te komen voor subsidie:^[534]

“1° de vaste beloftes van toelage (…) worden voorwaardelijk verleend onder het voorbehoud dat nadien alle vereiste vergunningen worden verkregen;

2° de opportuniteit omtrent het verlenen van een subsidie en de toepasselijke bepalingen hierbij kunnen gekoppeld worden aan een engagement vanwege de lagere besturen zoals vastgelegd in een milieuconvenant;

3° er kan geen toelage verleend worden voor het geheel of het gedeelte van de installatie waarvoor het lager bestuur geen recht van eigendom, opstal of erfpacht heeft;

4° er kunnen geen toelagen verleend worden voor de ontmanteling van gesubsidieerde installaties of een gedeelte ervan zolang het niet-gesubsidieerde deel niet is afgeschreven;

5° de toelagetrekker is ertoe gehouden verantwoording te verstrekken aan de bevoegde administratie omtrent de aanwending van de ontvangen bedragen;

6° gedurende de afschrijvingstermijn zijn de subsidies (…) blijvend aan te wenden voor de doelstellingen waartoe ze werden verleend. De toepasselijke afschrijvingstermijnen bedragen:

a) 20 jaar voor infrastructuur en bouwkundige werken;

b) 15 jaar voor elektromechanische uitrusting;

c) 5 jaar voor rollend materieel;

7° als niet aan de onder de punten 5° en 6° vermelde voorwaarden wordt voldaan of als de installatie ten dele of geheel wordt vervreemd gedurende de afschrijvingstermijn moet het overeenstemmende subsidiebedrag terugbetaald worden”.

De OVAM heeft het recht om achteraf na te gaan of aan deze voorwaarden is voldaan. Daartoe kunnen ze het betrokken lokaal of provinciaal bestuur vragen een “omstandige verantwoordingsnota op te maken en die aan de admininistratie voor te leggen binnen een termijn van 90 kalenderdagen”.[535] Blijkt hieruit dat niet is voldaan aan alle voorwaarden, dan kan het betrokken bestuur de opdracht krijgen om de subsidie terug te betalen.[536] Dit moet dan binnen 90 dagen gebeuren.[537]

Omdat de eindverantwoordelijkheid voor de uitvoering van het Vlaams huishoudelijk afvalstoffenbeleid bij de gemeenten ligt, moeten provincies en provinciebedrijven bij dossiers die zij indienen “het akkoord hebben van de betrokken gemeenten (…) voordat de subsidies kunnen verleend worden”.[538]

Initiatieven inzake afvalvoorkoming kunnen rekenen op maximum 70% subsidie (t.o.v. het nettobedrag), installaties voor afvalstoffenbeheer op maximum 50% subsidie. Deze percentages kunnen in de loop van de tijd in functie van een aantal aspecten wel verlaagd worden. Daarenboven wordt de subsidie in sommige gevallen vermenigvuldigd met coëfficiënten.

De subsidie wordt vermenigvuldigd met twee coëfficiënten (die elk kleiner zijn dan 1) indien het gaat over diftar-systemen bij de huis-aan-huisinzameling of installaties voor groencompostering of GFT-vergisting.[539] De eerste geeft de verhouding weer “van de aanvoercapaciteit (…) ten behoeve van huishoudelijke of ermee gelijkgestelde afvalstoffen ten opzichte van de geïnstalleerde capaciteit”.[540] Een tweede coëfficiënt is van toepassing als de “aanvraag gebeurt op initiatief van openbare besturen in combinatie met privé-ondernemingen: dan moet een coëfficiënt toegepast worden die de verhouding weergeeft van het aandeel van de openbare besturen binnen het geheel van de investering.”.[541] Deze beide coëfficiënten dienen om ervoor te zorgen dat de subsidies daadwerkelijk gebruikt worden voor het uitvoeren van het beleid inzake huishoudelijke afvalstoffen en niet louter ten goede komen van een privaat bedrijf. De overheid waakt er zo over dat bepaalde bedrijven op deze manier geen oneigenlijke steun krijgen die verstorend zou kunnen werken in de markt van het bedrijfsafval.

Een initiatiefnemer kan voor specifieke dossiers met algemeen of regionaal belang een verhoging van het vastgelegde subsidiepercentage aanvragen aan de Vlaamse minister, die hierover beslist na advies van een interne werkgroep van de Vlaamse overheid.[542]

Deze werkgroep bestaat uit:

“1° een afgevaardigde van de Vlaamse minister, die het voorzitterschap waarneemt;

2° een lid van de Inspectie van Financiën, geaccrediteerd bij de Vlaamse regering;

3° een afgevaardigde van de minister die bevoegd is voor het administratief toezicht over de ondergeschikte besturen;

4° een ambtenaar per bevoegde administratie, waaronder één wordt aangewezen als secretaris van de werkgroep”[543].

Volgende kosten komen in aanmerking voor de berekening van de subsidie:

- de kosten van de opdracht op basis van het bedrag in de eindafrekening;

- eventuele onvoorziene en noodzakelijke meerkosten, voor zover de Vlaamse minister of zijn afgevaardigde deze voorafgaandelijk aan de uitvoering heeft goedgekeurd;

- verrekeningen die voortvloeien uit contractuele bepalingen, voor zover de Vlaamse minister of zijn afgevaardigde deze heeft goedgekeurd; een voorbeeld hiervan zijn in het contract opgenomen prijsherzieningen.[544]

De OVAM trekt alle vrijwillige bijdragen van particulieren of vennootschappen af van de toelage. Verhaalbelastingen vallen hier evenwel niet onder.[545]

De Vlaamse overheid rondt haar subsidie altijd af naar onder op het lagerliggende tiental euro.[546]

De aanvrager kan de subsidie cumuleren met andere toelagen uit andere wetgeving of reglementen[547] (weliswaar voor zover dat in die wetgevingen en reglementen is toegestaan), en met bijdragen van provincies of internationale instellingen[548]. Maar de gecumuleerde toelagen en bijdragen kunnen uiteraard het totaalbedrag van de kosten die in aanmerking komen niet overschrijden.[549] Een voorbeeld van cumuleerbare subsidies is de ondersteuning van drinkwaterfonteinen: in een aantal regio’s geven bepaalde drinkwaterintercommunales bijkomende subsidies bovenop deze in het kader van het afvalbeleid voor de plaatsing van drinkwaterfonteinen.

Voor diverse toepassingen en werken is een plafondbedrag van toepassing.[550]

Er bestaan twee procedures voor het aanvragen van subsidies: een procedure op basis van subsidiepercentages[551] en een procedure op forfaitaire basis[552]. Deze laatste is in principe iets eenvoudiger en korter. Het onderscheid zit er hem vooral in dat u bij de procedure op basis van subsidiepercentages moet wachten op een definitief akkoord van de OVAM over het gunningsdossier, alvorens u het bevel tot aanvang van de werken of uitvoering van de levering kan geven. Bij de forfaitaire procedure volstaat de goedkeuring van het ontwerpdossier daarvoor. Dat lijkt een voordeel, maar houdt ook een potentieel risico in: als de OVAM dan bij de eindcontrole van mening is dat de gunning onvoldoende correct is gebeurd, verliest de initiatiefnemer het recht op subsidie, terwijl de werken of de levering wél al uitgevoerd zullen zijn. De OVAM raadt dan ook aan om zelfs bij de procedure op forfaitaire basis de opdracht niet te laten uitvoeren alvorens ze definitief haar akkoord over de gunning heeft laten blijken, alhoewel deze stap wettelijk niet is voorzien in de procedure.

De procedure op basis van subsidiepercentages moet in elk geval toegepast worden voor alle materies waarvoor geen plafondbedrag is voorzien. Inspectie van Financiën vereist tevens de toepassing van deze procedure als de raming of het gunningsbedrag volgende drempelbedragen (netto) overschrijdt: 150.000 euro bij een algemene offerte-aanvraag of 500.000 euro bij een openbare aanbesteding. Een procedureschema voor elk van de procedures vindt u vanaf oktober 2004 op de website van de VVSG.

Vervelend is dat deze procedures geen duidelijke termijnen bevatten: u bent dus nooit zeker over binnen welke termijn een bepaalde aanvraag of voorstel van gunning zal goedgekeurd worden. Vooral voor het voorstel van gunning is dit van belang: de initiatiefnemer doet er goed aan om in de lastenboeken voldoende lange gestanddoeningstermijnen te voorzien. Dit is de periode waarbinnen een inschrijver gebonden is aan de door hem ingediende offerte. Mocht de gemeente deze termijn te kort vastleggen, dan loopt ze het risico dat de definitieve goedkeuring van de OVAM binnenkomt na het verstrijken van deze termijn, waardoor onzekerheid zou kunnen ontstaan over de effectieve gunningsprijs.

b) Welke acties komen in aanmerking voor subsidie?

Tabel 8 geeft een volledig overzicht van wat in aanmerking komt voor subsidiëring. Ze vermeldt bij alle materies of bepaalde minimale hoeveelheden aangekocht moeten worden of niet. Deze aantallen zijn richtinggevend maar er kan enkel van worden afgeweken na goedkeuring door de administratie van een gemotiveerd verzoek.[553]

Wat wordt gesubsidieerd?	Minimumaantal per dossier	Maximale subsidie in 2003-2004	Maximale subsidie in 2005-2006-2007	Specifieke uitbetalingsmodaliteiten en voorwaarden
Preventie van afvalstoffen		‘Maximale subsidie’ is het plafondbedrag. Los daarvan is de subsidie max. 70% van de werkelijke kost (excl. BTW) in 2003 en 2004, en 50% in 2005-2006-2007.[554]
Compostvaten of –opstellingen[555]	1000 stuks	52,5 EUR/stuk	37,5 EUR/stuk
Bakken of vaten voor versnelde compostering[556]	100 stuks	24,5 EUR/stuk	17,5 EUR/stuk
Omheinde demonstratieplaatsen voor thuiscompostering met toebehoren[557]	3 plaatsen	1330 EUR/plaats	950 EUR/plaats	Men kan subsidies aanvragen voor minder dan drie plaatsen, maar dan in combinatie met een aanvraag voor wijkcompostering of een containerpark
Omheinde wijkcomposteerplaatsen met toebehoren[558]	3 plaatsen	24,5 EUR/plaats	17,5 EUR/plaats	Men kan subsidies aanvragen voor minder dan drie plaatsen, maar dan in combinatie met een aanvraag voor een demonstratieplaats voor compostering of een containerpark. Wijkcompostering komt alleen in aanmerking voor subsidies indien ze wordt opgericht in hoogbouwwijken, wijken met dichte bebouwing en sociale wijken waar de bewoners niet over de mogelijkheid beschikken om organisch afval thuis te composteren. De totale opslagcapaciteit mag niet meer bedragen dan 25 m³.
Herbruikbare luiers, overbroekjes en onderleggers:[559] luiers of overbroekjes	1000 luiers 350 overbroekjes	3,85 EUR/stuk	2,75 EUR/stuk
onderleggers	350 onderleggers	7,7 EUR/stuk	5,5 EUR/stuk
Herbruikbare bekers[560]	5000 bekers	0,28 EUR/beker	0,20 EUR/beker
Afwasmachine voor het reinigen en drogen van herbruikbare bekers[561]	/	9100 EUR/machine	6500 EUR/machine	De machine moet uitgerust zijn met een systeem voor onmiddellijke droging van de afgewassen kunststofbekers
Drinkwaterfonteinen[562] gekoeld	10 stuks	350 EUR/stuk	250 EUR/stuk
niet gekoeld	10 stuks	192,5 EUR/stuk	137,5 EUR/stuk
Duurzaam en milieuvriendelijk verpakkingsmateriaal[563] (bv. boodschappentas, plooibox)	2000 stuks	geen maximum	geen maximum
Mobiele tentoonstellingssystemen en educatief materiaal[564]	4 stuks	525 EUR/stuk	375 EUR/stuk	Indien u voor minder dan vier stuks subsidies vraagt, moet deze aanvraag combineren met andere subsidieerbare acties. Het materiaal moet vanzelfsprekend worden gebruikt voor sensibiliseringsacties rond afvalvoorkoming.
Drankautomaten ter voorkoming van wegwerpverpakkingen	3 stuks	geen maximum	geen maximum	Deze drankautomaat mag niet functioneren in combinatie met wegwerpbekers of wegwerpverpakkingen.
Onderdelen van een Diftar-systeem voor huis-aan-huis-inzameling[565]:				De subsidie-aanvrager moet specifieke detailinformatie verschaffen, zoals bepaald in de goedkeuringsbrief van het ontwerpdossier. De subsidies worden als volgt uitbetaald: 1° tot 70 % van de toegezegde subsidie bij het indienen van de vorderingsstaten en de eindafrekening; 2° tot 80 % van de toegezegde subsidie na voorlegging en goedkeuring van de gevraagde detailinformatie, (…) verkregen via (…) het eerste volledige jaar van werking; 3° tot 90 % van de toegezegde subsidie na voorlegging en goedkeuring van de gevraagde detailinformatie, (…) verkregen via (…) het tweede volledige jaar van werking; 4° tot 100 % van de toegezegde subsidie na voorlegging en goedkeuring van de gevraagde detailinformatie, (…) verkregen via (…) het derde volledige jaar van werking
- Het diftar-systeem (de belading, soft- en hardware,…)		4,9 EUR/aansluitpunt	3,5 EUR/aansluitpunt
- Recipiënten (120 l of een equivalent ervan)	7000 stuks	7 EUR/recipiënt	5 EUR/recipiënt
- Identificatiemogelijkheid (chip of gelijkaardig), inclusief de plaatsing ervan	7000 stuks	2,1 EUR/ID-mogelijkheid	1,5 EUR/ID-mogelijkheid
Uitrustingen voor diftar-systemen op containerparken[566]	/	geen maximum	geen maximum
Ondergrondse afvalcontainers, voorzien van diftar-systemen voor het meten en tariferen van de hoeveelheid afval per gebruiker of groep van gebruikers[567] (inclusief plaatsingskosten)	/	5600 EUR/stuk	4000 EUR/stuk
Diverse voorzieningen in het kader van duurzame afvalvoorkomingsprojecten[568]	/	geen maximum	geen maximum

Wat wordt gesubsidieerd?	Minimumaantal per dossier	Maximale subsidie in 2003-2004	Maximale subsidie in 2005-2006-2007	Specifieke uitbetalingsmodaliteiten en voorwaarden
Installaties voor afvalstoffenbeheer		‘Maximale subsidie’ is het plafondbedrag. Los daarvan is de subsidie max. 50% van de werkelijke kost (excl. BTW) in 2003 en 2004, en 30% in 2005-2006-2007.[569]
Infrastructuur en uitrusting van nieuwe en bestaande containerparken[570]:	A. Gemeenten van minder dan 7500 inwoners hebben recht op één pakket (= de 4 streepjes in de linkerkolom). Gemeenten vanaf 7500 inwoners hebben recht op één pakket per schijf van 7500 inwoners, als nieuw containerpark of als uitbreiding van een bestaand containerpark. B. Een nieuw of bestaand containerpark mag worden aangevuld met uitrusting en infrastructuur voor vergelijkbaar bedrijfsafval afkomstig van KMO’s, en dit komt ook in aanmerking voor subsidie. Die subsidie komt bovenop hetgeen waar de gemeente recht op heeft voor gewoon huishoudelijk afval (nl. A.) en ze stemt overeen met 1 pakket per 15000 inwoners. C. Kustgemeenten en andere gemeenten die aantonen dat ze een belangrijke toeristische activiteit hebben, kunnen een overeenkomstige verhoging verkrijgen ten opzichte van het vermelde quotum. De OVAM houdt wel rekening met de eerder ontvangen subsidies.
- Infrastructuurwerken en receptie-infrastructuur		41,5 EUR/m²	29,05 EUR/m²	Subsidie voor maximum 2000 m² verharde oppervlakte
- Voorzieningen voor de tijdelijke opslag van recycleerbare afvalstoffen		62,5 EUR/m³	43,75 EUR/m³	Subsidie voor maximum 240 m³ per pakket
- Opslagruimte voor KGA		geem maximum	geen maximum	Subsidie voor maximum 40m² per pakket dat voldoet aan de Vlarem-reglementering.
- Toestellen voor volumereductie of verkleining van afvalstoffen, met uitzondering van hakselaars		8500 EUR/pakket	5950 EUR/pakket
Ondergrondse inzamelsystemen als alternatief voor huis-aan-huis-inzameling bij moeilijk toegankelijke of esthetisch verantwoorde plaatsen of bij appartementsgebouwen, inclusief de plaatsingskosten[571]	2 stuks	2000 EUR/stuk	1400 EUR/stuk
Selectieve verzamelcontainers waarin men diverse kleinere containers voor selectieve inzameling kan plaatsen[572]	2 stuks	500 EUR/m³ beschikbaar volume	350 EUR/m³ beschikbaar volume